清洁能源、就业和公平：英国的关键时刻

尼克·罗宾斯

格兰瑟姆气候变化与环境研究所网站

2025年6月2日

照片：Getty Images/Unsplash

英国能源转型的社会影响正在上升到气候议程的首位。尼克·罗宾斯提出了确保逐步淘汰化石燃料和清洁能源扩张与良好的就业和更强大的社区齐头并进所需的政策和投资杠杆。

两个截然不同的现实讲述了英国通往可持续和包容性经济的稳定但有时崎岖不平的道路。首先是净零经济的令人印象深刻的扩张，目前支持了近100万个工作岗位，这一数字在2024年增长了10%以上，是整个经济创造就业率的三倍。这相当于略低于总就业人数的3%，这似乎很小，但仅略低于重要金融和保险行业的就业水平。在2024年选举中，工党预计其政策到2030年将再创造650,000个清洁能源工作岗位：实现这一目标将是一项关键的可信度测试。除了能源供应机会外，强有力的政策还可以在能源效率方面创造大量就业机会，尤其是在全国各地的住房升级方面。

但第二个现实是高调撤出亏损的高碳资产，这引起了公众和政治的关注。去年关闭塔尔伯特港高炉、决定关闭格兰奇茅斯的炼油厂以及政府最近戏剧性地接管了斯肯索普的炼钢厂以防止其即将关闭。这些案例中实际和威胁的失业在当地具有重大意义，但在国家层面上相对较小。总体而言，没有采取足够的预先行动来预测这些影响。

所有这些都使英国迫切需要阐明如何实现公平公正的能源转型。由于保守党和改革党都反对净零排放目标，因此需要重新努力推动工业战略和投资计划，在最需要的地方最大限度地提高清洁转型的社会经济收益。逐步减少和扩大规模之间的原始紧张关系现在正在助长一场关于净零排放的好处和成本的不明智的全国辩论，这可能会阻碍转型，并使该国的碳排放量更高、能源价格上涨、就业率下降和生产力下降。例如，目前的高能源价格并不是因为可再生能源在能源结构中的兴起，而是与英国持续依赖进口化石天然气来设定电价、为家庭供暖和燃料行业有着内在的联系。

正在采取第一步来扭转局势

核心问题在于，英国在过去十年中未能为不可避免的从高碳经济转型做好准备，以支撑良好的就业和强大的社区。苏格兰政府在将能源转型与社会正义联系起来方面处于领先地位。在塔尔伯特港和格兰奇茅斯，多方利益相关者组成的“转型委员会”现已到位，旨在补救关闭的负面影响。

在过去的一年里，英国政府也开始实施新方法的一些要素。工党上台后，明确设定了“建立摆脱化石燃料的公正有序转型”的优先事项，特别是在北海，填补了政策真空。能源安全和净零国务大臣（DESNZ）埃德·米利班德表示，政府到2030年实现清洁能源的计划是由“通过好工作使我们的中心地带再工业化”的愿景驱动的。一项拖延已久的旨在让石油和天然气工人顺利转型到低碳行业的倡议终于随着能源技能护照的推出而受阻，这是可喜的第一步。此外，还成立了一个新的清洁能源工作办公室，以建立所需的熟练劳动力，提供公平的薪酬、优惠的条款、良好的工作条件和增加的多样性。在最近的一项评估中，该办公室强调，需要采取新措施来克服严重的技能短缺、对新兴就业机会的认识不足、劳动力老龄化、无法利用多元化人才以及持续的培训障碍。

国家财富基金的成立还扩大了早期英国基础设施银行的资源，在英国各地提供高质量的就业机会，以推动净零排放。其额外的58亿英镑公共财政旨在支持对绿氢、碳捕获、港口、超级工厂和绿色钢铁的私人投资，所有这些都具有在面临经济衰退风险的地区创造就业机会的巨大潜力。在一个早期的例子中，2024年，英国基础设施银行与因弗内斯以东阿德西尔港的苏格兰国家投资银行一起投资了1亿英镑，以支持海上可再生能源扩张。英国政府已表示，国家财富基金可以投资2亿英镑用于格兰奇茅斯炼油厂所需的10亿英镑的重建，以及苏格兰政府新的2500万英镑的公正转型基金。此外，大不列颠能源作为一家新的公有能源公司具有特别的潜力，可以促进其投资组合的公平工作标准，并通过地方电力计划（包括通过可再生能源的共享所有权模式）产生社区利益。

现在需要果断的政策、商业领导力和社会的支持

期待已久的英国工业战略需要表明，追求国家气候和环境目标将如何带来切实的就业和社区胜利，解决根深蒂固的区域不平等问题。其核心是制定全面的一揽子计划，支持那些离开化石燃料的人，克服清洁能源技能短缺，并确保由此产生的工作是具有公平工作条件的好工作（包括海上风电）。清洁能源劳动力计划预计将于今年夏天与工业战略一起发布。

除了新的工业战略，还需要对公正转型的两个前线部门做出强有力的承诺：北海和钢铁。正如苏格兰公正转型委员会最近警告的那样，“北海石油和天然气产量的下降已经持续了四分之一个世纪，目前的道路并没有带来公正的转型”。英国政府在北海磋商中得出的回应是，在2050年之前有序地逐步减少石油和天然气，并履行其终止新石油和天然气业务许可的承诺。重要的是，这需要与清洁能源行业的增长同步——清洁能源植根于可再生能源，但也包括碳捕获、使用和储存和低碳氢——以及石油和天然气退役。罗伯特戈登大学和其他机构的估计表明，随着清洁能源行业的蓬勃发展，北海的就业率将高于“一切照旧”的做法，即石油和天然气工作岗位不可避免地持续下降。但这一结果绝不是自动的，需要坚定地关注工人和社区，以便他们从清洁能源的扩张中受益。

斯肯索普救援行动使英国即将出台的钢铁计划变得更加紧迫。凭借丰富的废钢，英国可以从塔尔伯特港和斯肯索普建造的电弧炉（EAF）中获得战略利益，这些电弧炉越来越多地由可再生能源提供动力：这将通过减少对进口铁和炼焦煤的依赖来促进经济安全。英国可以不再像现在这样出口80%的废钢，而是将其在国内使用，从而维持循环经济和钢铁的就业机会。还可以支持另一家直接还原铁（DRI）工厂，以保持英国生产“原生钢”的能力。然而，一个残酷的现实是，电弧炉工厂需要的工人比高炉少，因此需要一个精心调整的公正转型计划，以确定更广泛的就业潜力，提供就业保障以及培训、安置和当地经济振兴，该计划植根于与劳动力的社会对话。

这些计划和其他行业计划需要得到可靠的公共财政计划的支持，这些计划通过国家财富基金、大不列颠能源和其他机制（例如新的海上风电清洁工业奖金）带来公正的转型额外性。一个共同的公正转型框架可以以可操作的方式规定这些举措的补充资金如何优化提供良好的就业机会和社区利益。例如，国家财富基金被称为英国的“影响力基金”，这意味着展示它如何从气候和地方任务中实现社会成果。除了投资创造的就业机会数量外，该基金还可以建立在现有的环境、社会和治理及其影响框架的基础上，并将其融资工具箱与技能、薪酬和工作条件、工会参与、多样性、社区福利和行业优先事项（如社会住房）以及全球供应链标准方面的转型结果联系起来。

大不列颠能源需要在其承诺的83亿英镑资本中建立一个等效的公正转型框架，初始拨款包括3亿英镑用于海上供应链开发。在这方面，已经做出了具体承诺，以确保其太阳能供应链不涉及侵犯人权的行为。与差价合约机制相关联，清洁工业奖金将补充海上风电拍卖，预算为5.44亿英镑，适用于优先考虑投资最需要的地区的开发商，包括传统的石油和天然气社区、前工业区和港口和沿海城镇，以及更清洁的供应链。对于未来的轮次，这可以通过公平工作标准进行补充。

财政和公共支持对于保持转型走上正轨至关重要

公共财政显然是确定方向的关键，但私人财政需要提供大部分转型投资。为了确保这支持公正和公平的转型，商业和金融需要加紧行动。首先，社会标准、机会和风险必须纳入企业转型计划（就像英国国家电网和SSE能源公司等所做的那样），并在即将出台的强制性转型计划立法取得成果时成为政府监管框架的核心部分。

然后，企业、银行和投资者需要展示如何将公正转型转化为实地的具体行动。其次，机构投资者、银行和社区开发金融机构需要进一步制定基于地方的投资策略，为公正转型量身定制，特别是将清洁能源资产的开发与特定地点的社会价值实现联系起来。

在这些领域和其他领域，积极的公众支持是所需转型规模的重要基石。这意味着彻底改革英国公民参与和社会对话的过时方法，以便按公平正义程序指导当地、工作场所以及国家政策制定方面的净零转型。需要新的方式来分享净零排放所创造的价值，包括通过能源账单折扣和社区福利基金为受基础设施扩建影响的人们提供经济利益。随着正在进行中的对规划制度的重要改革，加强有意义的参与和建立信任至关重要。

清洁能源转型正在加速，但也面临越来越大的威胁。为了实现未来五年必不可少的转型，政策制定者、企业和社会需要建立新的联盟，以公平公正的转型为核心。

尼克·罗宾斯是公正转型金融实验室的主席，也是苏格兰公正转型委员会的成员。作者感谢埃辛·塞林、蒂姆·福斯特和桑吉斯·塞尔瓦拉朱对本评论草稿的反馈。本评论中的观点是作者的观点，并不一定代表主办机构的观点。