尤安·里奇

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2026年9月3日

英国新一届政府近期发布的政策公告，引发了国际社会对以贷款形式替代无偿赠款作为气候援助主要方式之潜在影响的广泛关注与审慎质疑。

2021年10月11日，加蓬拉蓬达沃克植物园的雨林无人机航拍图。（照片：路透社/克里斯托夫·范德佩尔）

尤安·里奇是全球发展中心欧洲项目的高级研究员。

英国新任首相安迪·伯纳姆提议调整气候资金援助政策，具体包括缩减无偿赠款规模，将部分资金由赠款转为有偿贷款；据初步测算，该政策调整预计可实现财政节支约4亿英镑。

政府拟将上述节余资金用于设定英国公共交通票价上限。此举引发发展领域相关方的批评，认为伯恩汉姆提出的方案可能削弱对全球南方国家的支持，有悖于气候正义与公平转型原则。此外，新增贷款资金的潜在用途之一是注入“热带森林永久基金”。

热带森林永久基金是一项新举措，旨在通过从政府和私人投资者那里筹集资金，向保护雨林的国家提供补偿，将资金投入更高风险、因此回报更高的资产，并用其收益用于森林保护。但这里有个条件。

英国承诺在未来三年内通过援助或官方发展援助提供约60亿英镑的气候融资。如果从补助金转向贷款以减少政府支出，那么计入的官方发展援助金额也很可能减少。

换句话说，政府可以节省4亿英镑，或履行60亿英镑的援助预算气候融资承诺，但可能两者都做不到。英国不能两全其美。

它将如何被计入官方发展援助？

向热带森林永久基金提供的贷款是否可计入官方发展援助，取决于经济合作与发展组织的发展援助委员会，该委员会目前正在就此议题进行审议。

根据发展援助委员会现行报告规则的字面理解，热带森林永久基金应被视为一个多边机构：其独立的投资部门——热带森林投资基金，最终将成为一个全球性的官方实体（由主权政府任命董事会并作为唯一股东），汇集各赞助国政府的资金。这意味着，若要将其贷款计入官方发展援助，利率必须低于5%。

当前概念说明建议指出，对赞助资本所设定的回报率应等同于同期美国借贷成本（目前约为5.2%），而该水平将导致相关贷款无法满足官方发展援助资格标准。英国虽可自主设定更低利率，但若其收取利率低于自身融资成本（该成本亦高于5%），所产生的利差将在未来数年内持续扩大财政赤字。此外，官方发展援助的会计认定并非二元化判断：以略低于5%的利率发放贷款时，仅其中极小比例可能被计入官方发展援助统计范畴。

在气候变化框架公约第30次缔约方会议期间，热带森林永久基金启动仪式在贝伦举行。（照片：亚历克斯·费罗/COP30）

与此同时，热带森林永久基金的风险特征显著区别于常规多边开发机构，因而存在政策空间——发展援助委员会或可基于其特殊性质，允许向热带森林永久基金提供利率高于现行基准的贷款，并将其中具备足够优惠性的部分纳入官方发展援助统计（例如，通过调整用于测算贷款优惠程度的“折现率”参数）。热带森林永久基金内部风险模型显示，英国在此类贷款安排下发生资本损失的概率极低，最不利情景下的损失概率约为1%；然而，部分独立分析机构对该模型的假设前提与参数设定提出质疑，认为其可能低估了实际信用与执行风险。

这真的能节省开支吗？

如果风险确实更高，那么将更多官方发展援助计入对TFFF的贷款或许可以得到合理解释，但这也会削弱“此举能为政府节省开支”的论点。通常情况下，贷款不会计入财政赤字，因为贷款会形成一项资产。但这一做法的前提是贷款预计能够全额偿还。如果存在重大亏损风险，那么至少部分交易也应计入赤字。

一种可能的做法是将该笔贷款“拆分”为两部分：一部分作为金融资产（预期可收回的部分，不计入赤字），另一部分作为“资本转移”（预期无法收回的部分）。风险越大，第二部分的金额就越高，对赤字的影响也就越大。

这正是官方发展援助和公共会计规则本应发挥的作用。官方发展援助衡量的是“捐助方的努力程度”，通常理解为财政影响。如果某项支出被认定为官方发展援助，就理应影响财政赤字。而财政处理本身受众多国际会计准则的规范，其核心目的之一就是防止出于政治动机而掩盖政府资金的实际使用情况。如果需要花钱，即使是以贷款形式，也应计入赤字；如果不需花钱，则不应算作官方发展援助（即使过去曾有例外情况）。

以实际需求为基础，而非会计手段

目前我们对细节了解仍不足，尚无法确定向热带森林永久基金提供的贷款（或更复杂的交易）将如何计入官方发展援助或英国债务与赤字的主要指标。两者的关键因素都是风险：风险越低，该交易节省资金的可能性越大，但政府为实现气候融资目标而在其他地方增加官方发展援助支出的可能性也越高。

如果英国认可TFFF的商业模式，并希望保护热带森林，那么就应进行投资。但这一决策不应建立在乐观的会计技巧之上。政府不能指望通过减少赠款金额来降低对伙伴国家气候融资的实际价值，而不影响其承诺用于这些资金的支出。