泰斯·加迪亚·拉拉

气候之家新闻网站

2026年9月2日

民间社会希望在第31届缔约方大会（COP31）上启动一项机制，但强调该机制不能仅停留在讨论层面，而应涵盖不同社会群体，并具备广泛的转型视野。

2026年6月15日，在波恩气候谈判期间，民间社会成员呼吁提高人们对公正转型必要性的认识。（照片：国际可持续发展研究所/地球谈判公报-基亚拉·沃思）标语是立即为广大工人和社区实施公正转型。

今年11月在土耳其举行的第31届气候峰会（COP31）能否推出一项新机制，帮助各国向更清洁、更安全、更公平的世界转型？去年在巴西达成协议设立该机制时发挥关键作用的民间社会组织，希望这一机制能在安塔利亚落地，并于2027年正式成型。

近年来，“公正转型”这一理念获得了广泛支持和日益增强的势头。该理念承认各国在导致全球变暖的排放方面责任不同，且在应对气候变化影响以及摆脱化石燃料的过程中，资源分配也极不均衡。

今年7月，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在纽约举行的高级别政治论坛上表示：“我们必须在整个转型过程中支持那些依赖化石燃料的国家、社区和劳动者。”尽管很少有人会质疑这一需求的必要性，但各国政府在联合国气候谈判中仍在探索如何通过具体行动予以回应。

随着COP31会议有望就该机制作出决策并使其成为现实，观察人士希望确保这一新机制不只是空谈场所，而能真正付诸实施。

在COP31之前及会议期间，公正转型谈判所涉及的关键问题如下：

目前就该机制达成了哪些共识？

在波恩举行的年中气候谈判中，公正转型是各国政府达成共识的少数关键议题之一，包括如何审议“公正转型工作计划”（JTWP）的进展。该计划去年在巴西贝伦举行的第30届缔约方大会（COP30）上已就建立相关机制达成一致。

JTWP于2022年设立，次年启动，旨在探讨如何在全球到地方各个层面实现公平的绿色经济与社会转型。其配套机制将致力于加强国际合作、技术援助、能力建设和知识共享，推动社会以不损害人民利益并共享成果的方式实现低碳化和气候韧性。

气候行动网络国际公正转型高级顾问阿内拉·罗塞姆伯格向《气候之家新闻》表示，波恩最重要的成果是一份非正式文件，其中列出了建立新机制的各种选项。

然而，目前仍有许多问题有待解决，仅靠波恩的初步讨论尚不足以确保该机制按计划在第31届缔约方大会上得以落实。

阿根廷非政府组织“环境与自然资源基金会”（FARN）气候政策协调员卡米拉·梅尔库尔表示：“在COP31召开前的数月里，这一议题应成为土耳其和澳大利亚两个主席国的优先事项，这将有助于为年度峰会前及会议期间争取更多讨论空间。”

截至目前，已安排于9月30日至10月2日在悉尼举行一场非正式研讨会，供各国政府和非政府组织就公正转型工作计划（JTWP）及该机制交换意见并推动进展。

公正转型工作计划的审查将如何影响该机制？

COP31的一项任务是审查迄今为止公正转型工作计划（JTWP）的效率与成效，并决定其是否以及如何继续推进。

对于拉丁美洲气候行动网络（CANLA）的倡导官员劳拉·雷斯特雷波·阿拉梅达而言，最大的积极方面在于，此次审查将涵盖联合国气候变化公约、《巴黎协定》及其他联合国机构框架下与公正转型相关的工具、倡议和进程的梳理。“这是一项资源，将有助于我们评估现有各类支持[公正转型]机制实施的工具之间的互补性与协调性，”她向气候之家新闻表示。

并非所有人都希望将JTWP的审查与启动机制的工作相互关联。俄罗斯、阿拉伯国家以及一群主要新兴经济体主张将两者分开进行，他们认为这样更容易限制机制的范围；而非洲集团则支持这两个进程协同推进。

据总部位于南非的“智库兼行动机构”南方转型组织的安东尼·戴恩表示，各国政府对联合国气候变化秘书处正在开展的这项谋划也持有不同看法。

他在最近的一场网络研讨会上指出，一些国家希望以此为依据，主张在公正转型方面已有大量举措，因此新机制无需提供太多额外支持；而另一些国家则正准备提出相反观点，强调国际社会缺乏合作与支持。

对戴恩而言，这项策划工作也引发了更深层次的问题：如何在联合国气候谈判中界定“公正转型”的范围。

迄今为止，较富裕国家倾向于采取较为狭义的视角，重点关注逐步淘汰化石燃料；而发展中国家则主张采用更广泛的“全经济、全社会”方法，涵盖绿色工业化和可持续发展等议题。

俄罗斯及其他一些高排放国家不希望公正转型工作计划及其机制成为实施新的绿色贸易限制的工具，而欧盟则拒绝将其作为争端平台，以质疑其针对进口商品的新碳税政策。这些争论将持续发酵。

该机制会做些什么，什么时候开始做？

在波恩，各国讨论了该机制的设计特点，即其应具备的要素、治理安排、结构和功能。最终成果是一份非正式的初步文件，汇总了各方观点和可能的选项。

尽管大多数国家谈判小组欢迎该文件作为进一步磋商的基础，但阿拉伯国家表示，文件未能体现他们的优先事项，沙特阿拉伯则强调该文件不具有正式地位。

“该机制必须促进各国之间的国际合作，起到指导作用，支持各国制定公正转型战略，并作为获取资金以实施本国境内项目的渠道，”FARN的梅尔库尔表示。

然而，该机制究竟应涵盖哪些内容、不应涵盖哪些内容，仍是各国政府之间存在争议的问题。

例如，由包括中国和印度在内的20多个中低收入国家组成的“志同道合的发展中国家”集团以及阿拉伯国家集团似乎希望避免在摆脱化石燃料的转型方面被施加任何目标、要求或附加条件。

这与一些拉丁美洲国家和小岛屿国家形成对比，后者希望利用该机制进一步推进2023年已作出的全球承诺，即实现化石燃料转型，并在2030年前将可再生能源装机容量翻三倍。

另一方面，发达国家则不希望该机制对其承担过多提供资金及其他形式合作的责任。

与此同时，一些接受《气候之家新闻》采访的专家呼吁，该机制应明确针对不同行业——不仅限于能源领域，还包括农业和重工业等其他部门——制定具体行动方案。

杜克大学国际能源转型高级负责人桑迪普·派表示，该机制应至少聚焦八到十个高排放行业，重点解决如何支持工人们顺利转型到更清洁的生产方式。但他指出：“在谈判过程中，讨论行业问题一直是个难题。”

另一个对民间社会组织而言重要的问题是，正义应正式融入贝伦行动机制，或最近所称的贝伦-安塔利亚机制的实施过程之中。

2026年6月15日，在波恩气候谈判上展示的呼吁建立贝伦-安塔利亚公正转型机制的横幅（照片：国际可持续发展研究所/地球谈判公报-基亚拉·沃思）

“从现在到第31届缔约方大会（COP31）之间的关键里程碑，必须是为贝伦行动机制建立一个具有明确治理、协调机制并纳入民间社会的框架，”拉丁美洲气候行动网络的雷斯特雷波·阿拉梅达表示。该网络代表了数百个非政府组织，呼吁那些可能在转型过程中受到严重冲击的群体，如工人和原住民，应有参与决策的席位。

鉴于距离COP31就启动该机制作出决定并予以通过的时间紧迫，专家指出，这些棘手问题不太可能在此前完全解决，后续可能需要进一步讨论，以完善新机构的形式与职能。

气候行动网络的罗塞姆伯格向气候之家新闻表示，COP31上实现“一项雄心勃勃的成果”，即在安塔利亚确立该机制的关键功能和运作方式，同时设立一个转型委员会，以加快技术工作进度，确保贝伦行动机制在2027年于埃塞俄比亚举行的COP32之前全面投入运行。

实现公正转型需要在基层做些什么？

COP会议上决策的自上而下性质通常不反映具体国家和社区的具体情况——尤其是在公正转型问题上。

杜克大学的派伊将印度——其转型主要涉及逐步摆脱煤炭开采和燃煤电厂——与哥斯达黎加等化石燃料使用较少的国家进行了对比，后者需要实施截然不同的变革措施。

他补充说，每个国家都必须根据自身的背景和需求，明确“公正转型”对本国意味着什么：是减少石油和天然气的使用，推广绿色钢铁制造和低碳建筑，还是转变其他高碳排放行业？下一步则是建立政府机构和制定相关政策，以规划并推动这一转型进程。

“关于[公正转型]机制的全球性和广泛性声明是一个积极的信号，”派伊表示，“但如果认为只要宣布了某件事就一定会落实，那就是在自欺欺人。”

以应对煤炭依赖为例，派伊指出，关闭煤矿并替代其在当地经济中的作用存在困难，因为这些地区往往严重依赖煤炭产业来提供就业和收入。根据国际能源署的数据，2022年从事煤炭相关活动的780万人中，有310万人在煤矿开采行业工作。

工人们在丹巴德郊区的一处露天煤矿附近，将煤炭装上卡车。（阿马尔杰特·库马尔·辛格 / SOPA 图片通过路透社连接提供）

为什么资金问题成了谈判中的“房间里的大象”？

在联合国气候谈判进程中，资金问题——以及如何为气候行动争取更多资金——一直是发达国家与发展中国家之间长期存在的争议焦点，无论是在适应资金翻三倍的新目标，还是填补损失与损害基金的讨论中，这一议题反复出现。

在波恩的走廊里，观察人士向《气候之家新闻》透露，关于公正转型的讨论并未聚焦于设立一个全新的专项基金，而是探讨如何让现有金融资源更好地与各国的公正转型举措对接。

这份关于新机制的非正式文件提到，将动员并促进“基于赠与且不增加债务的融资”，并通过南北合作及其他多边伙伴关系来引导资金流动。目前尚不清楚最终COP31关于贝伦行动机制的决议是否会纳入资金相关内容。气候行动网络的罗森伯格建议，可设立一个资源动员工作组，着手识别潜在的资金来源。

经济合作与发展组织的一项分析显示，在大规模裁员后的第一年，能源密集型行业（如电力供应、重工业和交通运输）的失业工人平均收入损失达58%，而其他行业的这一比例为52%。

在资金支持公正转型方面，派伊指出了两大挑战：许多大型金融机构由于高风险因素，不愿向低收入和中等收入国家投资；同时，发展中国家往往缺乏充分准备的投资项目储备。

本十年初推出的“公正能源转型伙伴关系”旨在克服这些障碍。这些由捐助方支持的倡议独立于联合国气候进程之外，成功动员了来自公共和私营部门的数十亿美元资金，帮助包括南非和印度尼西亚在内的多个新兴经济体以经济和社会公平的方式推进向清洁能源的转型。

然而，公正能源转型伙伴关系也面临一些困难，例如雅加达放弃了提前关闭一座主要燃煤电厂的计划，而该计划原本是协议中的关键组成部分。

随着联合国气候谈判中发达国家与发展中国家在资金问题上的立场日益僵化，且捐助国政府难以实现现有目标，一些观察人士认为，关于公正转型资金的讨论短期内不太可能取得以实际资金形式体现的快速成果。

“许多索要资金的人并不清楚自己到底需要什么，而拥有资金的一方又不愿提供。你可以在谈判中写上一段关于资金的内容，但这一根本现实不会改变，”派伊表示。