毗玛·尤迪斯提拉·阿迪涅加拉

穆罕默德·祖尔菲卡尔·拉赫马特

气候之家新闻网站

2026年8月24日

政府限制镍产量以推高价格，但要生产出更可持续且具有溢价的镍，就必须解决行业中的煤炭问题。

一名工人在印度尼西亚波马拉区一家冶炼厂展示镍矿石（图片来源：路透社/优素福·艾哈迈德/档案照片）

毗玛·尤迪斯提拉·阿迪涅加拉是总部位于印度尼西亚的经济智库经济与法律研究中心执行董事。穆罕默德·祖尔菲卡尔·拉赫马特是该研究中心中国-印尼事务处主任。

印度尼西亚生产了全球约60%的镍，这种金属用于制造电动汽车电池，产量居世界首位。但到2026年，该国政府大幅削减了可开采的镍矿数量。

今年的生产配额相比2025年减少了约40%。全球最大的镍矿——韦达湾矿区，其配额被削减了超过70%，并在5月底就用完了全年额度，导致采矿活动完全停止；除非监管机构批准延期，否则该矿场无法在明年之前恢复大规模开采。

这一政策在印尼政策圈引发了激烈讨论：该国如何才能从过去十年大量开采廉价镍矿的战略，转向生产全球电动汽车电池所需的高附加值和低碳材料？

这些削减措施并非解决印度尼西亚镍产业问题的灵丹妙药，该国的冶炼厂仍依赖煤炭供电——而煤炭是最具污染性的化石燃料。但与此同时，在加强环保法规执行力度的同时，这也是为生产更可持续的高附加值镍产品所采取的努力之一。

限制印尼镍产量

为防止因市场供应过剩导致镍价暴跌，印尼引入了生产配额制度。仅在2023年，镍价就下跌了超过40%，且随着印尼供应持续增长，价格不断下滑，到2025年底跌至每吨约13,900美元的四年低点。

批评者认为，近期收紧生产配额表明印尼的镍业战略已失败，指出该行业本不应依赖自我限产来维持生存。但若以政策原本的目标——推高镍价——来衡量，则这一措施已取得成效。今年5月，镍价飙升至每吨20,000美元，创下自2024年以来的最高水平。

代表已投入数十亿美元用于开采和精炼中国镍矿的中国产业团体对此极为愤怒，警告印尼总统普拉博沃·苏比安托，这一削减措施将使价值500亿美元的投资面临风险。但其中大部分中国资本已投入到专为处理印尼矿石而建的冶炼厂和加工厂中，无法轻易转移至其他地方。因此，雅加达所面临的压力实际上比警告所暗示的要小得多。

更强的环境执法

今年以来，印度尼西亚林业工作组已从在保护区非法运营的矿山和种植园手中收回了超过400万公顷土地，并累计罚款超过2万亿印尼卢比（约合1.13亿美元）。

其中包括因缺乏林业许可而被收回的韦达湾148公顷土地。非法小规模采矿所生产的镍产量占比也从2022年的约四分之一下降至2024年的约10%。

印度尼西亚苏拉威西的塔邦加亚渔村被海水和不断扩展的镍矿夹在中间（来源：加里·洛图隆/努尔图片社）

此次整治行动是对镍行业造成严重环境破坏的回应。2025年6月，奥比岛一处废料池在暴雨后发生坍塌，导致三个村庄被淹，一名居民死亡。公司内部检测发现，水中含有远超法定限值的六价铬——一种致癌物质。另一处靠近拉贾安帕特地区的矿场，其占地面积在短短八年中扩大了60倍，而该地区拥有世界上最丰富的一些珊瑚礁生态系统。

市场正在对早期的清理工作作出回应。由于汽车制造商为满足欧盟对进口产品的新排放规定而寻求更清洁的原材料，低碳镍目前售价明显更高，每吨约为18,800至19,300美元，而普通镍的价格则在17,900至18,300美元之间。

反过来，这也激励着行业进一步推动运营的绿色转型。例如，印度尼西亚淡水河谷公司在南苏拉威西的冶炼厂如今几乎完全依靠水力发电运行。

然而，这些措施并未解决煤炭使用问题。2023年，主要的印尼镍生产商估计仍排放了约1500万吨温室气体。尽管印尼正在打击非法采矿并奖励更环保的生产商，但其矿山仍在使用最脏的燃料进行作业。

不平等的利益

要让印度尼西亚真正从生产更清洁、高附加值的镍矿中获益，就必须同时获得相应的经济回报。尽管该行业推动了国家经济增长，但实际情况却有所不同。

根据洛伊研究所的一项研究，东南苏拉威西省科纳韦地区拥有一座大型冶炼综合体，2015年至2023年间，该地区的经济增长率从6%跃升至22%，几乎完全由镍产业带动。与此同时，贫困率略有上升，失业率则保持不变。

在镍产业的另一个中心哈马黑拉，一项独立研究显示，2019年至2022年间，最贫困的五分之一人口的支出仅增长了5%，而最富裕的五分之一人口的支出则增长了28%。

造成这种不平等的部分原因在于矿产开采权使用费向矿区所在地方当局转移的制度。理论上，这些地方应获得最大份额的收益，但现实中，款项经常被延迟支付，企业也常对所欠金额提出异议，而且采矿收入通常被集中起来，在更广泛的区域进行分配。

自然资源治理研究所发现，权力下放使地方政府能够更快地批准新矿山项目，却未能同步提升其管理能力。虽然产量增加在账面上提高了国家收入，但地方政府仍受限于财政规则以及随采矿活动规模扩大而增长的基础设施成本。

上述情况并不意味着2026年配额削减是错误之举。印度尼西亚完全有权维护其对本国资源的定价权。然而，限制开采并不能解决环境执法和收益分配等根本性问题。这需要有严格且一致执行的规则，确保矿产收益能够惠及矿区周边社区，并制定计划逐步让冶炼厂摆脱对煤炭的依赖。