司法管辖权视角下的REDD 机制说明：以巴西为例

路易莎·穆西洛、丹尼尔·内普斯塔德、罗纳尔多·塞罗亚·达莫塔

莫妮卡·德洛斯·里奥斯、图安尼·维埃拉

Mongabay网站

2025年9月21日

亚马逊雨林中的河流，摄影：雷德·艾尔斯·巴特勒

近二十年来，辖区REDD 一直是联合国下属的气候融资机制。在巴西，辖区REDD 是巴西联邦和州政府为促进大规模森林保护和气候减缓而制定的公共政策方法。

减排量是在管辖范围内衡量的，与单个财产或集体领土无关，并根据经过验证的毁林和森林退化的减少量来产生碳信用。

参与是自愿的，并受到保障措施和法律的保护，确保社区、农民和当地行为者可以选择加入或退出，同时保留土地和资源权。辖区REDD 允许从私人和公共来源获得气候融资，惠益分配给农村部门，只有在独立核查后才能签发信用。

所表达的观点是作者的观点，不一定是Mongabay。

最近的媒体报道（例如气候之家新闻和Mongabay的报道）放大了对辖区REDD 计划的误解。该分析旨在阐明辖区REDD 的关键方面，以促进更准确、更明智的公众辩论。

司法辖区REDD 并不新鲜——在巴西或全球

辖区REDD 不是一种实验方法。2005年，在《联合国气候变化框架公约》下开始正式讨论该机制，并于2007年在巴厘岛举行的第十三届缔约方会议期间通过了关于该机制的第一批决定。

通过《巴厘岛行动计划》，《公约》缔约方认识到需要支持发展中国家减少毁林和森林退化造成的排放——REDD是这句话的首字母缩写词——以及保护、可持续森林管理和提高森林碳储量——REDD 中的“加号”。

亚马逊雨林。摄影：瑞德·艾尔斯·巴特勒

巴西是世界上第一个创建辖区REDD 计划的国家，于2008年成立了亚马逊基金，这是第一个基于结果的REDD 融资机制，旨在通过利益分享、支持森林保护和可持续发展来接收付款和引导资源。该国随后于2015年制定了国家REDD 战略，成立了国家REDD 委员会。

在地方层面，阿卡州和马托格罗索州分别于2010年和2013年为REDD 制定了法律框架。两者都已根据德国和英国支持的REDD 早期行动者计划获得了REDD 付款。这些经验是巴西对气候和森林治理的长期承诺的一部分。

最新消息：扩大气候融资来源

迄今为止，大多数REDD 融资来自巴西通过亚马逊基金、与AC和MT签订的REDD for Early Movers（REDD 早期行动者）合同以及通过联合国开发计划署与环境和气候变化部签订的绿色气候基金合同。这些付款以发达国家自愿捐赠的形式提供，这些捐款基于经核实的毁林和排放量减少情况，正如巴西通过利马REDD 信息中心向《气候变化框架公约》提交的REDD 结果所记录的那样。

然而，巴西只有大约4%的核实结果（减排量）得到了补偿。目前的挑战不是缺乏绩效，而是公共财政的可用规模有限。因此，巴西各州开始探索一条互补的、基于市场的途径：通过ART/TREES等强有力的国际标准，认证和销售辖区碳信用。这种方法学允许私人参与者和LEAF等联盟更广泛地参与，同时保持环境完整性。

这代表了融资模式的演变，而非REDD 机制本身的变化。

辖区REDD 与私人REDD 项目有着根本的不同

越来越多的说法将辖区REDD 计划与私人REDD 项目混为一谈，尤其是在对自愿碳市场的批评中。然而，这两者是根本不同的方法——区分它们至关重要。

辖区REDD 计划是政府实施的公共政策。他们监测整个司法辖区（州或国家）的排放。辖区REDD 评估的是管辖层面碳流量的变化，即毁林和森林退化导致的总体排放量减少，而不是碳储量的减少。辖区REDD 允许在单个私人财产或传统领土层面实施私人森林碳项目。

与辖区REDD 计划不同，私人REDD 项目在相对较小的地区（例如农场或社区领土）内运营。项目根据反事实基线（对没有项目可能发生的情况的估计）来估计其气候效益。这些

亚马逊雨林。摄影：瑞德·艾尔斯·巴特勒

假设通常会导致信用通胀，并成为越来越受到审查的主题，包括同行评审的研究，例如古伊扎-库蒂诺等人（2022）和韦斯特等人（2023）。

在辖区REDD 中，政府承担计划设计以及结果测量、报告和验证的成本和责任，这些成本和责任是通过司法辖区实施的公共政策和特定利益相关者的子计划实现的。这些子计划为森林养护和保护或加强环境执法能力提供了积极的激励措施。在辖区REDD 中，重要的是该司法辖区在减少毁林方面的总体表现。相比之下，在私人REDD 项目中，开发商和参与社区签订长期合同义务并承担直接的项目层面风险，包括具有约束力的土地使用协议，但不能保证毁林不会简单地转移到其他地区。

绝大多数辖区REDD 信用并非来自传统地区

辖区REDD 旨在支持拥有大片森林面积且面临日益增加的毁林压力的发展中国家。向司法辖区支付款项，而不是向个人、社区或公司支付款项，以表彰辖区减缓气候变化的努力。

在这种情况下，必须澄清的是，辖区REDD 结果以及由此产生的辖区REDD 信用并非基于特定地区或整个司法辖区的森林碳储量。相反，结果和信用是基于与历史基线（参考水平）相比，毁林和森林退化造成的排放量的经核实的减少情况。为了产生信用，司法辖区必须根据严格的方法学要求证明排放量随着时间的推移而显著下降。换句话说，仅凭保存完好的森林或高碳储量本身并不能产生信用。

亚马逊雨林。摄影：瑞德·艾尔斯·巴特勒

从历史上看，大多数REDD 成果都是通过国家主导的指挥和控制工作实现的。尽管越来越多的人努力过渡到基于积极激励和农村发展模式转变的模式，但环境法的执行仍然是减少毁林和森林退化排放的关键因素。认识到这一现实对于理解为什么政府对辖区REDD 信用承担责任和合法所有权至关重要。

辖区REDD 不奖励那些毁林最多的人

辖区REDD 旨在干预农业一线，那里的农业和牧场扩张以及土地掠夺正在推动高水平的毁林和森林退化排放。而通过由信用销售收入资助的利益分享战略，土著人民和传统社区作为森林管理者的历史作用得到了认可。

辖区REDD 信用的产生需要显着减少毁林和森林退化造成的排放量。因此，毁林率历来较低的地区（尤其是土著土地和保护区）虽然在维持森林覆盖率方面发挥着至关重要的作用，但通常不会仅仅因为这些地区的毁林很小而产生大量减排。

根据MapBiomas倡议发布的巴西年度毁林报告，2024年巴西所有毁林中只有1.3%发生在原住民土地内。同年，保护单位（UC）内有57,252公顷的森林被毁，约占总毁林量的4.6%。在严格保护区（联邦和州级保护单位）内，毁林总面积仅为4,564公顷，仅占全国毁林数字的0.37%。

亚马逊的毁林。照片由瑞德·艾尔斯·巴特勒为Mongabay拍摄。

尽管如此，辖区REDD 绝不会忽视森林碳储量。这些计划下的惠益分享战略不仅考虑通过再生森林来减排和增汇，还考虑森林保护及其历史贡献（碳储量）。此外，它们还考虑了其他因素，例如毁林和森林退化驱动因素、惠益分配在减排方面的有效性（这有助于产生更多信用）以及每个司法辖区的领土特征。

亚马逊基金、REDD 早期行动者阿克里计划和REDD 早期行动者马托格罗索计划等的利益分享战略表明，土著人民、传统社区、农户和农村生产者是这些举措的主要受益者。这些战略既承认那些为保护森林做出贡献的人的作用，也承认那些帮助减少毁林和促进可持续土地利用的人的作用。

因此，虽然经过核证的减排量会触发向司法辖区付款，但收益的内部分配符合更广泛的REDD 目标，并反映了利益分享的3E原则——公平、效率和有效性。

辖区REDD 不威胁领土权利

辖区REDD 不重视碳本身，而是在整个司法辖区（例如州或省）的尺度上评估碳流动的变化，即经过验证的毁林和森林退化所致排放量的减少。该机制的运作基于总体领土绩效，不将减排量或信用分配给特定财产或社区区域。

因此，辖区REDD 不需要土地所有者或社区做出合同承诺。它不规定土地使用义务，也不改变土地保有权或合法权利。土地所有者和社区在管理和使用其领土和自然资源方面保持完全自主，但这种使用必须符合现行的环境法规。这些是预先制定的法律规范，而不是辖区REDD 引入的新要求。

亚马逊雨林中的土著村庄。图片由Rhett A. Butler/Mongabay提供。

如前所述，这种公共政策方法在巴西已经通过亚马逊基金、REDD 早期行动者阿克里和马托格罗索等计划发展了近二十年。这些举措表明，在不引发系统性领土冲突或法律纠纷的情况下大规模实施REDD 机制是可能的；它们没有成为与土地使用限制或侵犯领土权利有关的持续或广泛的投诉的主题。这种稳定性反映了通过公共机构、在现有法律框架内以及以利益分享和参与为重点的保障措施开展业务的实力。

REDD 资源至关重要——参与正在进行中

虽然REDD 资金可能不足以改变整个州的预算，但它们在支持森林友好型农村发展和促进更可持续的土地利用实践方面发挥着有意义的作用。基于亚马逊基金和REDD 早期行动者计划等计划的实施，利益分享主要针对土著人民、传统社区、小农和基层组织——这些群体往往得不到来自更广泛公共政策的融资机制的服务。

与认为REDD 旨在取代卫生或教育等基本公共服务的说法相反，该机制具有独特和互补的作用。REDD 不能替代国家确保基本权利的义务。相反，它提供财政和经济激励措施，支持有助于减排和森林保护的做法，并有助于确保已经取得的成果的持久性。事实上，这是坎昆七项保障措施之一：需要采取行动促进长期利益并避免逆转。

此外，辖区REDD 计划的扩大促进了更加结构化和包容性的参与流程，例如公众咨询、参与式论坛、技术委员会、多利益相关方监督机构和区域研讨会。例如，土著人民与阿克里州政府之间的长期伙伴关系，包括创建多利益相关方治理机构，有助于参与性规划和利益分享。

参与正在不断发展和深化，特别是在那些仍在制定辖区REDD 框架的司法辖区。同样重要的是要认识到土著领导人和组织积极参与这些努力。笼统地概括“不征求任何人的意见”可能会忽视那些从内部积极建立包容性计划的人的合法工作。

拒绝权：自愿参与辖区REDD 受到保障措施和法律的保护

参与辖区REDD 计划的设计是自愿的。这些计划以国际保障措施为基础，例如《联合国气候变化框架公约》下的坎昆保障措施。参与不是强制性的：土地所有者、社区和项目支持者保留决定是否参与该计划的完全自主权。在巴西，这一原则也通过国家和地方框架得到加强，这些框架允许将地区正式排除在管辖核算之外，确保尊重领土权利和自决权。

然而，私人项目必须嵌套到管辖系统中，以确保碳核算的一致性并避免重复计算。这不仅是巴西排放交易框架下的法律要求，也是《联合国气候变化框架公约》和《ART/TREES》等国际规则和标准所要求的保障措施。

阿克里州最近的利益分享研讨会是辖区REDD 的重要组成部分。图片由丹尼尔·内普斯塔德提供

当一个项目被嵌套时，必须将归因于该项目的减排量和相应的信用排除在管辖核算系统之外，以防止重复计算。此外，这些领域不应包括在辖区REDD 计划的惠益分享安排中，因为它们各自的信用销售收入已经分配给它们。将它们包括在内将相当于双倍补偿，破坏对管辖范围内没有单独项目的其他社区和地区的公平性。

最后，嵌套过程还需要方法学上的调整。许多私人项目在不同的标准和核算规则下运作。将这些与辖区REDD 方法相协调，可确保信用可比性，并加强所有REDD 结果的整体完整性。

有条件协议不是被禁止的“预售”

根据巴西排放交易体系第15.042/2024号法律第43条第6款，如果REDD 信用涉及在核证和签发之前交付未来信用的坚定义务，则禁止提前销售REDD 信用。这意味着涉及不存在信用的无条件前期交易是非法的。然而，法律明确允许有条件合同——协议的执行取决于通过批准的标准（例如ART/TREES）对减排量进行事先核证和认证。

亚马逊雨林。摄影：瑞德·艾尔斯·巴特勒

这种区别至关重要：由于有待核查而尚不存在的信用不能被视为商品。与商品不同，经过核证的REDD 信用缺乏即时流动性和可替代性，因此无法提前自由转让。因此，只有有条件的交易——在核证发生之前暂停销售——才是法律允许的。即使引用了固定价格，暂停条款也明确表示付款和交付取决于独立核查。

法律挑战是禁止的预售和允许的有条件合同之间的区别，但在这方面尚未做出最终的司法裁决（Munhoz，2025）。过度限制性的解释可能会削弱巴西在辖区碳市场中的领导地位和参与，而不会促进环境完整性或法律确定性。

结论：释放气候融资的战略政策

辖区REDD 不仅仅是一种理论机制，更是一项战略气候政策。它有可能为森林辖区释放大规模的、基于绩效的资金，使地方发展与全球气候目标保持一致。

通过从孤立的项目扩展到辖区方法，辖区REDD 确保了更高的透明度，避免了不正当的激励措施，并实现了协调一致的公共规划。它在巴西的实施是基于法律框架、公共机构和国际标准。

在世界迫切需要可推广的毁林解决方案的时代，辖区REDD 提供了一条合法的、基于科学的和参与性的前进道路。要使它成功，必须以自己的方式来理解它——而不是通过错误信息、过度简化或错误等同的视角。

作者均隶属于地球创新研究所