目前，中国节能减排的推行主要靠行政指令，政府部门以行政指令的形式向地方政府和企业下达减排指标，依靠指标的层层分解来对地方政府和企业实施约束。低碳经济政策首先是由中央政府制定，但具体的执行要靠地方政府、企业和消费者的行为选择。

考虑到低碳经济转型所产生的效益是个长期性的过程，低碳经济的发展模式在短期内会造成地方经济增长速度的放缓和影响就业，甚至带来新的社会问题，地方政府就要承担相应的减排压力，而这些情况会对当地官员的升迁和政绩造成影响，导致发展低碳经济的积极性会在一定程度上降低。税收和就业压力会使地方政府出于地方利益考虑，形成“上有政策下有对策”的消极做法，与中央政策常常有偏离甚至背道而驰。

大多数国有企业凭借垄断地位，获得超额利润，导致企业节能减排内在动力和外部压力不足，使环境成本约束作用弱化。有的企业为追求利润最大化，甚至扩大排放进一步污染环境。上述情况说明，参与经济活动的主体如政府、企业和个人生产生活行为缺乏有力的硬性约束，如政策不完善和执行不力，相关法律不健全等，往往会弱化低碳经济相关政策的强制性和权威性，使低碳经济的发展缺乏有力保障，从而妨碍低碳经济的发展。

政策制定及实施受到制约

中国的改革正在不断深化，而低碳经济的发展又带来许多新的问题，经济体制和政治体制及相关制度需要一个适应过程，在这个过程中必然产生出各种矛盾。例如，政府的政绩考核制度促使地方固有的经济发展模式形成，刺激了地方各级政府大力发展经济、促进经济增长的行为，同时也造成“碳锁定”效应的形成。

原有的单纯看重GDP增长的经济模式不能满足低碳经济发展的要求，甚至造成了阻碍，需要充分考虑不同地区低碳经济发展的需要和不同层级领导干部职责，制定更加完善的干部政绩考核评价制度，设置各有侧重和低碳化的考核指标，对经济发展可持续、社会和谐进步、民生改善、环境保护、资源消耗和消化产能过剩等方面进行考核。如果不能打破固有的制度模式，地方政府将在经济发展面前，面临长期利益与短期利益、整体利益与局部利益的选择，会一如既往地注重短期和局部利益，必然造成经济体制仍然以高能耗、高污染和牺牲环境为代价的原有模式发展，导致低碳经济政策战略落空。

由于区域经济发展存在特殊性，地方政府间的合作机制还有待完善，造成低碳经济在邻近区域的发展互相制约，带来不应有的经济损失。由于区域经济受到地理位置、产业结构和经济发展水平阶段性等因素影响，这就必然要求在不同区域制定相关低碳政策必须考虑存在的特殊性，不能实施统一的低碳标准，必须根据客观情况，结合地方经济发展实际。

同时低碳经济发展的外部性利益存在成本与收益的结构性差异，必然会造成不同经济活动主体在行为上产生差异，特别是当经济发展涉及到两个或两个以上的区域经济发展和政府地方政绩时，如果没有合理的经济和政策激励，同时缺乏相应的惩戒，则会导致参与的行为主体仍然采取保守的做法，坚持发展传统的地方经济，除非有的地方率先把发展低碳经济作为优先选择，否则大家都不发展低碳经济，造成低碳经济政策很难在地方政府间实现真正的横向实施。

不能有效地解决经济负外部性问题

低碳经济最终能够改善资源环境和消费方式，带来较高的社会价值，但是，在发展完善上需要投入大量的成本，尤其是对发展中国家而言，资源环境属于公共产品，其投入和保护无法通过市场化来达成；同时低碳经济发展中的经济行为主体均具有外部性，会面临“市场失灵”问题。

一直以来，我国的资源环境成本基本处于低价或无价状态，排污费征收标准过低，开采企业缺乏资源节约和环境保护的意识与压力，造成环境的污染和破坏。当经济行为主体引起成本和收益不等于社会收益和成本时，就存在外部性。碳减排问题的实质是碳排放外部性的内部化，需要政府宏观调控，积极强化管理职能，制定完善的政策体系，通过调节政治和经济发展体制，鼓励和推广低碳技术应用，提高能源效率，逐步减少碳排放，打破传统经济增长和温室气体排放的发展模式，建立新的正外部性低碳生活环境和生活方式。然而，这些都尚未做到，还有很大差距。

在低碳经济转型过程中，能源的转型是关键环节，而中国固有的能源模式是以煤炭为主，在传统的发展模式中，煤炭可以带来巨大的经济优势，但是也会造成环境的负外部性，因此在低碳经济发展的未来就变成了不利的条件。低碳能源建立在低碳或无碳能源基础上，可以给经济发展和环境和谐带来正外部性，由于低碳能源发展还不成熟，造成其基础设施建构不仅需要巨额资金的投入，还需要足够的发展时间；一方面能源的稀缺性以及国内供需紧张的状况并未很好地解决，影响企业发展的积极性；另一方面有些能源的低价使其在利用过程中由于企业缺乏节能降耗的意识而造成浪费，使得企业在技术改进、设备升级上缺乏应有的压力和动力。

考虑中国能源发展的实际，我国传统的能源结构在较长时间内难以彻底改变，需要结合低碳节能、减排等技术，努力提高现有能源体系的整体能效，逐步降低传统工业对化石能源的过度依赖，遏制化石能源总能耗的增加。积极调整低碳能源结构，提高能源效率，减少二氧化碳排放。中国目前在利用国际优质能源、引进先进技术开发水电、核电时常遭受误解，影响中国能源未来的国际合作和中国能源低碳转型发展。

资源要素保护无法在价格中体现

我国许多引导、强制、激励政策都没有收到预期效果，与我国目前资源要素保护无法在价格中体现的现实有关。

在经济发展中，各种产品的生产和销售离不开生产企业，作为低碳经济发展的重要利益主体，企业在中国低碳经济发展中起着关键作用，对公众、地方经济发展产生重要影响。经济生产离不开能源基础，我国长期以来的高能耗、高排放和低效益的经济发展模式，促使企业把更多的注意力放在提高自身经济效益的问题上，缺乏节能降耗和环境保护意识，给社会和环境带来了大量的外部成本。

低碳经济发展要求对依赖高碳发展模式的传统产业进行技术创新和机构调整，必然会造成企业成本和运营风险增加，进而影响企业整体利益，这对企业本身具有负外部性。从目前的发展趋势看，低碳经济的发展是一个两难的选择，碳减排会限制能源需求和经济的增长速度，且前期发展存在很大的风险，无法准确地评估效益，需要寻找发展与减排这两个价值目标的平衡点、结合点，合理地选择发展路线，认真分析未来低碳市场对低碳转型期经济增长、产业发展、技术开发应用的风险和挑战。

另一方面，低碳经济会给未来市场带来巨大的发展潜力和创造新的经济增长点，良性的产业发展能够转变经济发展过程中产生的资金成本问题，这对相关企业的发展具有正外部性，但在其经济基础未发展完善之前，需要足够的发展时间和市场空间，更依赖于国家相关政策的扶持力度和资金支持，而作为发展中国家，我国低碳经济相关政策的制定还不完善，在执行和落实方面还存在很多的问题，所能提供的支持在力度和效益上都还不够。