机遇时刻：围绕清洁贸易和产业政策进行务实合作的新规则手册

特雷弗·萨顿  彼得·希尔  亚斯敏·莫齐尼亚  哈里特·奥布莱恩

格兰瑟姆气候变化与环境研究所网站

2025年7月23日

如果贸易紧张局势和贸易规则遵守率下降的问题不加以解决，可能会进一步分裂本已紧张的贸易体系，阻碍国际气候合作，并阻碍清洁能源投资进入新市场。本评论的作者提出了一本现代化的规则手册，以响应联合国秘书长的呼吁，即通过与气候相适应的贸易和产业政策“加速新能源时代”，并解释欧洲如何领导实施。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯于2025年7月22日发表了题为《机遇时刻：加速清洁能源时代》的演讲。图片来源：联合国日内瓦办事处，取自网络相簿。

在周二的重要讲话中，联合国秘书长强调了 1990 年代建立的多边贸易体系的局限性。他委婉地解释说，贸易政策和投资协定既可以成为面前的经济机会的障碍因素，也可以成为推动因素。

美国的关税正在给发展设置障碍，并减缓全球经济，自特朗普总统第二次上任以来，干预力度加快。分析表明，美国选民接受了贫困的风险，希望长期增加就业机会和制造业回流。欧洲近期已出现类似先例。2020 年，英国终止了与欧盟的贸易关系，由此对英国出口造成的冲击相当于国内生产总值（GDP）下降了 4% 至 5%。

然而，变得更加贫困或更加孤立无助于弥补全球化的缺陷。

全球化推动了人类福利的非凡改善——尽管收益分配不均。许多发展中国家缺乏资源和政策空间来利用市场准入促进经济发展，更不用说与气候相适应的增长了。此外，贸易规则可能会限制政府平衡贸易伙伴需求与本国优先事项（如供应链韧性、脱碳或清洁能源获取以及经济增长）的能力。多年来，发展中国家最关心的是其他国家制定的国际规则的约束，而在过去十年中，这已成为美国的担忧，导致其自 2018 年以来拒绝任命世界贸易组织上诉机构法官，这实际上阻碍了该机构在解决贸易争端方面的关键作用。

这些问题缺乏补救措施导致贸易规则遵守率下降，并加剧了重大的贸易紧张局势，包括最近的与脱碳和清洁能源相关的国家贸易政策：欧盟的碳边境调节措施、美国的《通货膨胀削减法案》和印度尼西亚的镍出口管制。如果贸易体系变得更加分散，气候行动和清洁能源投资受到影响，这将破坏工业劳动力的公正转型，增加未来供应链冲击（和商品成本）的风险，并危及气候进步和可持续发展。

因此，秘书长呼吁制定贸易政策和投资协定，以促进能源转型，并支持未来能源——全球清洁能源供应链——的更大韧性和安全性。他呼吁各国政府为此目的寻求合作。

欧洲可以迎接这一挑战，并继续引领世界在跨境解决方案合作的选择加入模式中处于领先地位。非洲大陆面临着冷战结束以来最严峻的一系列挑战。其机构正在竭尽全力：在成员国基础上（例如德国政府提出的 1 万亿欧元财政刺激预算）和欧洲层面（例如拟议的以欧盟竞争力为重点的多年金融框架）正在出现政策和财政应对措施。

但要利用清洁能源机会，需要有一种替代的贸易合作模式。欧洲完全有能力领导这种模式的应用。为此，它需要一本更新的、创造性的规则手册，可以用来尝试一种新的“简化”规则制定方法。

机遇：清洁能源经济的现代化规则手册

理想的起点是由那些具有贸易开放历史和致力于务实多边主义的人领导的联盟。该规则手册的目标是为政府提供更大的政策空间，以吸引投资并管理清洁能源供应链组织的风险，并确保较小和较贫穷的国家能够分享与脱碳相关的经济机会。

该规则手册不应寻求永久取代现有的贸易规则和机构，也不应广泛允许各国采取赤裸裸的贸易保护主义政策：相反，它应该是一项有时限、范围狭窄的倡议，围绕具体和可衡量的目标组织起来。存在一些先例（例如，使用有时间限制的“和平条款”与农产品贸易有关）。在政治经济允许的情况下，通过该规则手册的国家联盟可以将其作为世贸组织改革提议。

双目标

规则手册可以围绕两个相互关联的目标构建：

1. 清洁能源供应链去集中化，鼓励投资，增强韧性，加强经济安全

在现代贸易体系中，目前以中国为主的清洁能源部门存在的部门集中程度是没有先例的。这种集中度使清洁能源产品更加丰富和负担得起，但也使供应链更容易受到中断和波动的影响，并增加了其他市场的投资壁垒。它还损害了进口国在消费者利益、保留制造能力以及避免未来供给侧冲击的工业劳动力管理转型之间取得持久政治平衡的能力。可以理解的是，政府担心依赖一个国家或一家供应商来满足其清洁能源驱动经济的物质需求的机会成本和风险。

与现代全球经济相一致的贸易体系将为供应链的去集中化提供途径和保障措施。围绕清洁能源供应链的国际讨论大部分都集中在中国是否从事不公平贸易行为上，这引发了关于补贴和其他非市场行为从哪里结束以及合法竞争优势从哪里开始的棘手问题。这场辩论产生的热量多于光。即使中国放弃了对清洁能源产品出口商的国家支持，由于其紧密整合的工业生态系统和无与伦比的制造效率，它仍可能在全球市场上保持主导地位。只有当中国以外的生产商能够以合理的成本大规模出口时，征收高额关税才会产生有意义的影响。

各国不应浪费时间争论我们如何达到目前的集中度以及是否制裁相关行为体，而应制定新的方法和工具来吸引投资进入替代供应链，以实现清洁能源产品多样化而不是更集中。

2. 建立以气候为中心的经济伙伴关系，促进清洁能源产品贸易，调整产业战略

自1995年以来，中国和印度在全球经济增长中占据了最大份额。在参与全球贸易方面，自1980年代以来，中国和印度的出口份额激增，中等收入国家集体停滞不前（一些国家的表现优于其他国家），而低收入国家则接近于零。

显然，世贸组织成员资格和参与自由贸易协定并不是大多数低收入国家和许多中等收入国家经济增长的引擎。对于与气候相适应的增长来说尤其如此：正如秘书长的报告所指出的，“[实现气候目标]的最大挑战在于扩大对中国以外的[新兴市场和发展中经济体]的清洁能源转型融资和投资。”

产业政策的复苏即使不会加剧这些不对称现象，也可能会将其固化。拥有大量财政资源、全球市场力量和成熟产业规划能力的政府将在吸引新制造项目投资和建立有竞争力的出口产业方面具有优势。低收入甚至中等收入国家可能只能向更强大的工业化国家供应原材料，而不是向价值链上游移动。

随着全球化30年的倒退，多边贸易体系应该不断发展，为各国提供灵活性，以寻求针对具体发展目标、市场差距和供应链机会的定制经济伙伴关系。

实际上，世贸组织规则限制了成员对自由贸易协定的选择，自由贸易协定几乎涵盖了国家之间的所有贸易，或者多边/开放多边部门协议。这两种选择都很难谈判，并鼓励“以牙还牙”的心态，在这种心态中，政府为其出口的优惠条件讨价还价，而不是合作应对共同的挑战。

定义工具箱

部门协议：那些原本不愿意签订自由贸易协定的国家可能会认识到，在特定商品和服务领域降低贸易壁垒，以利用互补性专业化所带来的优势，具有重要价值。此类部门间协议在现行贸易规则下通常不被允许。尽管这一原则在多数情况下具有合理性，但对于构建多元化的清洁能源供应链却构成了障碍。因此，应制定一套与气候目标协调一致的贸易规则手册，并据此为明确列出的清洁能源产品清单自主授权开展部门间协议。

投资条件：双边投资协定（BIT）以及多数自由贸易协定（FTA）通常包含旨在促进外国直接投资的条款，但这些条款一般并不构成对投资的强制性要求。然而，在清洁能源领域，可适当设定附加条件，例如将关税减免与对清洁能源制造业的投资相结合，以引导资本流向特定领域。

关税约束的调整：世界贸易组织（WTO）的每一成员均承诺对其进口商品设定一个最高关税限额，即所谓的“约束关税”。各国所承诺的约束关税水平不尽相同，并可根据双边或多边谈判进行修订。在某些情况下，例如推动产业多元化发展，可能需要一国大幅上调其原有的约束关税水平。然而，在WTO框架下推动此类调整可能面临高昂的谈判成本，从而使得实际操作难度较大。为应对气候变化而设计的贸易规则手册可授权成员国在限定时间内对特定的清洁能源产品清单实施更高的约束关税，以此促进新型供应链关系的建立。

出口限制：除少数例外情况外，现行贸易体系通常不允许各国对商品出口实施全面禁止。然而，近年来，一些资源丰富的国家开始限制用于清洁能源供应链的未加工矿物出口，以推动本国精炼和加工业的发展。尽管出口限制的实际成效不一，但对于财政资源有限的国家而言，此类措施可能成为一种有效的产业政策工具。一套与气候目标相协调的贸易规则指南，可为清洁能源相关出口禁令的适用设定具体条件，例如限定适用商品范围或引入日落条款以确保政策的临时性。

补贴：世贸组织关于补贴的相关规定尚未建立一套有效的机制，用于评估补贴在扭曲贸易的同时对气候变化所产生的影响。制定一份与气候目标相协调的贸易规则指南，或将为构建新的补贴框架提供可行路径。该框架应允许各国政府在清洁能源生产与低碳产品消费方面享有适当的政策灵活性，并通过国际合作应对供应链脆弱性问题，推动制造业结构的多元化发展。

成功策略

由于世界贸易组织难以有效执行其规则，加之美国实施的关税政策，各国已开始探索替代性的贸易合作路径。碳在产业政策与国际贸易体系中的作用日益增强，但这一过程在很大程度上呈现出单边性和缺乏国际协调的特征。尽管大多数国家仍倾向于建立一个以规则为基础的全球贸易体系，但目前尚未形成可行的替代机制来填补现有体系的不足。

在任由世贸组织被边缘化与彻底放弃其基本规则之间，存在一条可行的中间路径。这条路径要求对现有体系进行有限期的调整，使其更契合各国的实际操作，同时强化对其的约束力；此外，还需为那些最难以承受全球贸易规则退化后果、且最不可能采取单边行动的发展中国家提供一定的保障与可预见性。《规则手册》提出了这样一条可行的前进路径。然而，只有当各国政府能够有效利用所拓展的政策空间，积极参与并进一步融入全球供应链，同时在一定程度上吸引投资以促进本国产业发展时，这一构想才能真正实现。

采用该规则手册的发达国家应支持贸易水平低、工业规划经验有限的发展中国家实现这些目标，例如政府对政府的技术援助和与私营部门的协商。这些战略还将通过规定各国政府打算根据该安排采取的措施，允许在实施之前进行建设性对话，从而有助于避免在执行规则手册时出现的潜在紧张局势。

一个起点可能是在肯尼亚和坦桑尼亚等主要非洲国家与欧盟之间围绕电动汽车电池供应链进行合作试点。虽然欧盟需要（至少暂时）调整其对世贸组织规则的态度，以促进气候协调的发展，但欧盟作为基于规则的秩序和气候行动的倡导者，完全有能力建立一个联盟来通过规则手册，补充其新的清洁贸易和投资伙伴关系，并及时将这种新方法引入世贸组织。

关于作者

特雷弗·萨顿是哥伦比亚大学全球能源政策中心的高级研究员。彼得·希尔是格兰瑟姆研究所的实践客座教授，并于 2019 年 10 月至 2022 年 12 月担任 COP26 首席执行官兼 COP26 部门总干事。亚斯敏·莫齐尼亚以私人身份撰写，曾任前财政大臣菲利普·哈蒙德勋爵和前联合国气候行动和金融特使马克·卡尼的高级顾问。哈里特·奥布莱恩以私人身份撰稿，曾在外交、联邦和发展办公室和世界银行以及联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯办公室任职。

本评论中的观点是作者的观点，并不一定代表格兰瑟姆气候变化与环境研究所的观点。