习近平主席4月中旬在中法德领导人视频峰会上指出，“应对气候变化是全人类的共同事业，不应该成为地缘政治的筹码、攻击他国的靶子、贸易壁垒的借口”，纵观过去几年美国单边主义盛行，疫情政治化登峰造极，这一警告非常及时，可谓振聋发聩，堪称国际社会防止一些国家拿气候变化说事损人肥己的警世恒言。

气候变化恐成

贸易保护挡箭牌

就在全球视像气候峰会召开前后，美国一些人对中国的减排承诺表示质疑，例如，繁荣美国联盟（CPA）专门致函美国贸易代表戴琦称，北京首先创造就业和产业，然后只是做出了减排承诺，将来能否兑现有待观察。如果中国过去的行为能够预示未来结果的话，相信中共会履行空洞承诺未免过于天真。

▲2021年3月30日国务院新闻办举行的中国可再生能源发展有关情况发布会上，有关负责人表示，中国作为全球最大的可再生能源市场和设备制造国，光伏发电技术快速迭代，多次刷新电池转换效率世界纪录，光伏产业占据全球主导地位，光伏组件全球排名前十的企业中中国占据7家，中国光伏产业为全球市场供应了超过70%的组件。图为隆基股份西安组件工厂太阳能光伏组件产品生产现场。（新华社图片）

此番论调看似言之凿凿，实质是在罔顾事实自说自话，目的是以保护生态资源、生物多样性和环境的名义，凭借自身的经济、科技优势，通过立法等措施制定苛刻的环技标准，筑起绿色壁垒，为对来自中国和其他发展中国家的产品或服务实施限制和制裁提供依据，堂而皇之地行贸易保护主义之实。

事实也确实如此。美国利益集团认为，由于只消费但不生产绿色产品，这将导致美国继续面临大量失业的严峻风险，为此，美国的贸易政策必须在应对气候变化和确保美国工人未来的繁荣方面协调一致，不能减排措施真枪实弹，创造就业口惠而实不至。

他们辩称，现行全球贸易体系并未像当初承诺的那样给美国人创造就业机会、共享繁荣。贸易协定降低了关税，增加了国际贸易量，也为跨国公司创造了可观的利润，但这些公司一味寻求世界上最便宜的生产地点，通常是在中国等只关心收益和股价的碳污染严重的国家。为此，拜登政府在推动实现气候目标的同时，应不惜动用关税和配额等最强有力的工具，创造数以百万计的绿色工作岗位，促进生产与新消费相匹配。

4月15日，美国贸易代表戴琦在一场题为“绿色美国贸易政策”活动上称现有贸易规则刺激向底部竞争，并批评大型外包公司的采购决策基于人为压低的成本，迫使相互竞争的国家不得不牺牲环保吸引投资。

戴琦强调，“我们总是认为，随着各国因贸易流动增加而变得更富裕，贸易自由化会导致环保逐步改善”，然而，现实情况是，该体系本身就创造了一种通过维持较低标准进行竞争的动力。更糟糕的是，还会进一步推低这些标准（意指美欧支持的环境标准）。”

从上述官方和民间释放的信息看，有理由担心，在气候挑战日益被视为“美国外交政策、国家安全和经济政策的中心”的今天，绿色壁垒将越来越成为拜登政府贸易保护的利器。他们会以保护生态资源、环境和人类健康为由，削弱目标国家的竞争力，提高自身产业优势，扩大市场份额。

光伏产业成美方发难标靶

令人警惕的是，一段时间以来，美国还以人权为由打压中国光伏产业。去年12月，美国太阳能产业协会(SEIA)发起了一场反对强迫劳动的运动，为太阳能元件原材料制定了供应链追溯协议，并鼓励企业将供应链迁出新疆，并于今年2月与175家成员公司签署了反对在太阳能供应链中强迫劳动的承诺。

美国国会在这一问题上也动作不断。3月30日，马可·卢比奥等八名参议员提出了“禁止中国太阳能法案”, 禁止联邦资金用于采购中国、尤其是新疆生产或组装的太阳能电池板，要求：

一是行政管理和预算局局长制定标准和指导方针，禁止联邦资金用于采购中国生产或组装的太阳能电池板；

二是政府审计署向美国国会提交联邦政府部门和机构从相关实体购买太阳能电池板数量的报告；

三是行政管理和预算局局长对美国国内太阳能电池板市场以及太阳能电池板生产的全球供应链和劳工构成展开独立的调查。

事实上，美国一直在试图从中国手中夺回部分多晶矽市场，并起到了一定的效果。自2017年对进口太阳能组件征收201关税后，美国太阳能元件制造商的产量大幅提高，2019年市场份额升至19.8%，达到10年高点。值得注意的是，201关税并未对美国太阳能安装市场产生负面影响，2020年，美国太阳能安装市场增长了43%，与加征201关税前的预期相比，可望增加50%以上。

然而，这并未改变中国主导全球太阳能供应链的基本格局。根据繁荣美国提供的数据，自2005年以来，中国在太阳能领域投资了至少470亿美元，如今占领了约64%的多晶矽市场，到2023年这一数字将上升到75%，还占领了铸锭和矽片生产市场的99%。美国清洁能源依赖的绝大部分太阳能电池板材料和零件均产自中国。

面对中国产品的冲击，至少有100家美国公司破产，总计损失了100亿美元的投资和数千个工作岗位。为了避免中国在光伏产业的主导地位继续威胁美国的领导地位，拜登政府很可能进一步拿新疆人权做文章，对中国主要光伏制造企业实施制裁。繁荣美国提出了五大建议：

一是根据产品在美国的附加值和年销售额，美国太阳能制造商可享受“美国制造太阳能税收抵免”优惠；

二是强化“购买美国货”政策，要求联邦政府只购买美国制造的太阳能设备，只购买美产太阳能设备发的电；

三是禁止使用新疆通过强迫劳动生产的产品；

四是对太阳能供应链中的所有投入品征收持久、长期的关税；专门的联邦研发支持；

五是增加对STEM教育的支持。

不过，美国要在本土建立替代供应链不是一朝一夕就能做到的，弄不好还可能导致产品价格上涨。毋庸置疑，无论美方所找的理由多么冠冕堂皇，美方担心的是中国在全球太阳能供应链领域的主导地位威胁美国的能源独立和行业技术领先地位，美国一度苦于对中东石油的依赖，不想再受制于中国可再生能源设备。

然而，美国要重起炉灶建立足以与中国竞争的供应链谈何容易，尤其是在全球主要国家纷纷承诺实现碳中和，以及拜登政府亦冀通过扩大太阳能覆盖面助减排的背景下，中国光伏产业的作用不可替代，一味围堵封杀损人损己。为此，中美应多加沟通，引导双边争执回归经贸基本面，寻求一个彼此都能接受的解决方案，争取实现双赢。

碳边境调节税

或成保护主义利器

3月10日，欧洲议会投票通过支持设立“碳边界调整机制”决议，防止“碳泄漏”，使欧企免受欧洲大陆以外“碳倾销”负面影响。这意味着如果欧盟以外一些国家应对气候变化的目标较低，欧盟将从2023年起对进口的部分商品征收碳关税。

尽管欧盟碳边境税的具体方案预计要到6月份才会出台，但一旦落地可能会对国际贸易和发展中国家带来新的挑战。难怪中国、巴西、南非和印度对此表示严重关切，称这一计划对发展中国家是歧视性和不公平的。

发展中国家的担忧在情理之中。欧洲气候变化和可持续转型圆桌会议一份报告认为，受欧盟提议影响最大的行业包括哥伦比亚的水泥行业、中国的塑胶行业、北非的化肥和南美的纸浆出口。

令人关注的是，不久前，美国气候特使克里最近接受英国《金融时报》采访时对欧盟的做法表示担忧，称边境税确实对经济、国际关系和贸易会有严重影响，并警告欧盟应将实施碳边境税作为最后手段，而不是在11月第26届联合国气候变化大会谈判之前就采取行动。

虽然美欧在应对气候变化具体政策上的协调可能更棘手，但双方在这一问题上的态度大体一致，包括对非碳税国家制造的商品征收进口税。拜登政府早已表示，将利用一切可用的工具来对付中国的不公平贸易做法，从市场准入限制到产能过剩、不公平补贴、强制技术转让、窃取智慧财产权和互联网审查等，其中一大重要考量就是探索征收碳边境调节税，以助减少全球贸易中的温室气体排放。

专家认为，对环保组织而言，开征碳边境调节税是首要和中心问题，也与WTO规则兼容，理论上主要解决两大问题：一是保护单边环境政策的有效性，避免将高耗能碳排放从一个地方转移到另一个地方，影响减排政策的效果，造成“碳泄漏”；二是不对等的环境约束将使在减排方面出于领先地位的国家的产业面临竞争劣势，对进口商品额外征税符合公平竞争原则。

更为重要的是，拜登政府还可以此为由通过232调查监管任何危害国家和经济安全的产品的进口，如调查通过重碳方法生产的钢铝进口品是否对国家安全构成威胁，如果结果是肯定，拜登将决定是否采取行动。特朗普借助232调查滥用行政权力证明了这是一种规避立法程序的高效方式。

毫无疑问，在上述模式下，拜登无需寻求国会批准即能开征碳边境调节税，将矛头指向中国等碳排放大国，推动建立有利于发达国家的绿色规则与标准，加快国内产业绿色转型，增加企业竞争力，加速产业回迁，摆脱对外依赖，开创民主党总统在国会不采取行动的情况下也能应对气候变化的先例。

国际能源署称，到2030年，全球钢铁和铝业务的能源强度必须每年分别下降2.5%和1.5%，以避免全球气温升高1.5℃。据标普旗下Trucost资料研究公司提供的数据，鉴于中国钢铝市场温室气体的排放规模，拜登政府对钢铝产品采取行动对华影响尤其大，还会殃及印度、日本或巴西等关系紧密的盟友，引发反弹。

美方还可利用232调查结果作为贸易谈判的筹码。 2018年5月，特朗普指示美国商务部对进口汽车及零部件发起“232调查”，并以此为筹码与日本达成协议，以美国不对日本汽车或汽车零部件加征额外关税为条件，换取日本给予约90%的美国食品和农产品免税或减税待遇。拜登总统或会故伎重演逼迫中国在贸易谈判中作出让步。

此外，美国大跨国公司多倚重亚洲供应链，影响力大，在与贸易有关的环境政策决策中举足轻重，这些企业不会同意轻易开征碳边境调节税，拜登政府在这方面要有所动作还需攘外必先安内。

利益集团鼓吹

就渔业补贴采取单边行动

还有过度捕捞也是摩擦热点。渔业谈判不仅关乎补贴，也关乎环境的可持续性发展。2015年联合国发布的2030年可持续发展议程中，确认要通过WTO谈判建立全球多边统一的渔业补贴规则，以规范世界各国海洋捕捞行为，促进全球海洋可持续发展。

2017年第11届WTO部长级会议（MC11）决定在2020年第12届会议（MC12）上通过渔业补贴协议，禁止某些助长产能过剩和过度捕捞的补贴，取消助长对非法、不报告和不受管制捕捞的补贴，避免出台新的补贴。

第12届WTO部长级会议（MC12）因新冠疫情延至今年年底举行。目前，在15个全球最大的海洋捕鱼业生产国中逾半数是发展中国家，其中，中国渔业补贴最多，接下来是欧盟、美国、韩国和日本，合计占全球渔业补贴总额的58%。

根据联合国可持续发展目标设想，发展中国家和最不发达国家合理、有效的“特殊与差别待遇”应是WTO渔业补贴谈判中的应有之义。去年2月，美国贸易代表办公室（USTR）将中国和印度等25个经济体从发展中国家(LDC)名单中移除，中国则坚持自身的发展中国家地位。为此，渔业补贴协议中针对发展中国家的“特殊与差别待遇”该如何设置，成为谈判焦点。

美国是全球海产品消费大国，美方一些人认为，中国和印度对渔业进行了大量补贴，WTO谈判了20年尚无突破，等待盟友携手行动没有意义，唯有加征关税才是快速解决问题最直接、最简单的方法，美国完全可以利用普遍优惠制有选择地从没有过度捕捞的国家进口海产品。

▲2020年12月11日，欧盟27国领导人在布鲁塞尔举行的峰会上就更高的减排目标达成一致，决定到2030年时欧盟温室气体排放要比1990年减少至少55%，到2050年实现“碳中和”。（新华社图片）

有分析指，在气候变化日益成为国际社会关注焦点之际，要防止一些国家无视发展速度不同这一事实，以气候行动为幌子实施贸易保护主义，损害受困于新冠疫情的发展中国家的社会经济发展，尤其是某些酝酿中的单边措施，违反了共同但有区别的责任原则，不符合《巴黎协定》精神。

当然，美国一些利益团体对自身利益的关切即使有失偏颇亦无可厚非。任何一个政府制定气候议程，不能只让民众支付成本和作出牺牲，更要让他们享受到由此带来的利益和机会。尽管如此，发达国家在历史上对气候危机负有难以回避的主要责任，理应比发展中国家做更多的事情来解决这个问题，

值得警惕的是，由于特朗普政府有翘课退出《巴黎协定》的前科，美国在应对气候变化方面的公信力仍令人不安。盖洛普一项民调显示，在气候变化问题上美国的党派分歧更为明显，约有67%的民主党人认为全球变暖将在他们的有生之年构成严重威胁，而仅有11%的共和党人认同这一说法。“江东弟子多才俊”，如果在2024年大选中美国选出一位共和党总统，或者在2022年中期选举中共和党就成功控制了国会，拜登政府激进的全面气候行动计划还能一如既往推进吗？