中国环境管理.

生态环境部环境发展中心主办的学术期刊

作者：郑军，刘婷*

单位：生态环境部对外合作与交流中心

摘要：气候变化问题是人类社会共同面临的重大挑战，关系到人类生存和各国利益。推进碳达峰碳中和是中国的一项重大战略决策，是负责任大国对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。本文归纳分析欧盟、美国、日本、韩国、德国、英国等主要发达经济体碳达峰的经济社会特征、碳中和的路径共识，系统梳理推动实现碳达峰碳中和的经验举措，对比分析中国国内进展和差距，并提出重点借鉴的国际经验与启示。研究发现，中国已经逐步具备实现碳达峰国家的基本特征，但相比发达国家，在降碳效果核算评估、低碳安全高效能源系统构建、碳价格传导机制设计、低碳技术创新和新业态模式打造、法规制度系统化构建等方面仍有差距，仍需加强政策驱动和重点国际经验借鉴，进一步优化“双碳”目标评估指标体系，将构建清洁、低碳、安全、高效能源系统作为能源生产和消费革命的主要目标，有序推进碳排放权交易市场建设和能源资源市场化价格调控，强化绿色低碳技术的研发创新，加快构建形成系统性推动“双碳”目标的法规体系。

引言

党的二十大报告将碳达峰碳中和作为实现人与自然和谐共生的中国式现代化的重要任务。习近平总书记在2023年7月召开的全国生态保护工作大会上再次强调，我们承诺的“双碳”承诺是确定不移的。努力实现“双碳”目标，加快推动绿色低碳发展，持续改善生态环境质量，将对中国经济社会带来深刻影响。国外实践表明，碳达峰是经济社会发展成熟阶段的一个重要指征，其目标实现路径主要依赖能源结构改善、经济结构调整等方面的综合施策。多数欧美发达国家已经实现了温室气体排放达峰，并在推动实现深度脱碳、开展碳中和研究论证方面积累了较多经验。与主要发达国家相比，我国整体处于工业化中后期阶段，传统“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效益）产业仍占据较高比例，仍处于碳排放上升的发展阶段。面对艰巨的“双碳”任务，先行先试的美国、欧盟、德国、日本等主要发达国家和地区在能源结构、低碳技术、气候立法等政策领域究竟有哪些成熟经验？我国又将如何对“标”找“差”，“碳”索对西方模式的借鉴和超越？为此，本文通过国际国内政策文件、国际组织新发布的研究报告和统计资料等大量文献调研，系统梳理总结主要发达国家的碳达峰特征、碳中和路径及其实践经验，对标对表，借鉴并提出重点适用于我国的“双碳”目标实现路径经验启示。

1 全球主要发达国家碳达峰碳中和的进展情况

1.1 已实现碳达峰国家的情况、特点分析

根据世界资源研究所发布的报告，全球已经有50多个国家实现碳达峰，约占到全球碳排放总量的40%。绝大多数为发达经济体，且欧洲国家占主导地位，比如，德国在1990年、英国在1991年、美国在2007年都已经实现了碳达峰，巴西、厄瓜多尔、委内瑞拉等发展中国家也实现了碳达峰。

回顾实现碳达峰国家达峰时呈现的一些经济社会基本特点，有以下几个方面的指标特征（表１）。

从经济发展水平看，碳达峰往往伴随着经济发展到了较高水平阶段，人均国内生产总值（GDP）在1万美元以上，一半以上国家人均GDP达到3万美元以上。

从产业结构看，在达峰前后，第二产业占比稳步下降，第三产业尤其是服务业占比逐步上升，绝大多数国家达峰时第三产业比重在60%以上，美国、日本、巴西均在70%左右。德国第二产业的比重从1980年的41%降至1990年碳达峰时的37.3%，最近20年基本稳定在27%左右的水平。美国第二产业自20世纪80年代开始一直有明显幅度的下滑。1981年占比34.11%，至2007年碳达峰时占比降至21.45%，且近十年占比平稳下降，均不超过20%。第三产业近十年占比平稳上升，均值在70%以上。

从城市化水平看，碳达峰时无论是发达国家，还是发展中国家，城镇化进程基本完成，城市化率普遍超过70%，主要集中在60%～80%。如英国在1991年实现碳达峰前，城市化率已经达到78.1%，到2018年为83.4%，城市化水平在欧洲国家居于前列。城市化率的提升表现出较好的碳减排效应，尤其是在城市化率突破80%后，碳减排效果更为明显。

从能源消费结构看，碳达峰国家达峰时能源消费强度多在1.0～4.7吨标准煤/万美元，而美国、日本等在2.1吨标准煤/万美元以下。碳达峰时往往伴随着煤炭、石油等高排放能源消费量到达峰值，尤其是煤炭在能源消费结构中的占比持续下降，大部分国家在40%以下，而可再生能源消费呈现明显的增长态势。如英国1991年实现碳达峰时，煤炭、石油等高排放能源的消费量也达到高峰，之后稳步回落。2003年，英国政府首次提出发展“低碳经济”，可再生能源消费量大幅攀升，成为石油、天然气之后的第三大消费能源。

1.2 全球主要国家碳中和目标、路径共识

目前，全球已有超过130个国家和地区提出了“零碳”或碳中和的气候目标。其中，有30多个国家通过立法、政策宣示或领导人承诺等方式确定了碳中和目标（表２）。欧盟最先制定长期减排目标，已有11个成员国提出了碳中和目标年。从目标年份来看，以在2050年实现碳中和为主，也有芬兰、冰岛等北欧国家将碳中和时间提前到2035—2040年。

从路径共识来看，绝大多数国家将能源系统的绿色低碳转型作为长期减排战略重点，特别是推动能源消费终端部门电气化、电力行业脱碳化，以及在难以电气化的行业推广氢能等替代能源。在控制能源消费总量方面，主要通过提升各行业能效、发展工业循环经济模式、能源需求侧管理等方式实现。例如，美国拜登政府明确2035年率先实现电力行业净零排放，而日本则提出2050年终端电力消费增长30%。

由于经济产业和技术发展的高度不确定性，以欧盟为代表的国家和地区发布《欧盟绿色协议》，从能源、工业、建筑、交通、粮食、生态环境等领域规划了长期减排战略，并通过情景分析方式明确重点领域和重点减排任务，展示实现同一碳中和目标的不同减排路径和可能技术组合方案，并不直接预设分阶段技术实施路径。

2 主要发达国家碳达峰碳中和的经验做法

2.1 采取多种措施加快能源结构调整转型

能源结构调整是“双碳”目标实现的牛鼻子。美国在奥巴马政府期间，颁布了“应对气候变化国家行动计划”，明确减排的最大机遇存在于电厂、能源效率、氢氟碳化合物和甲烷四个领域，并为此于2009年通过了《美国清洁能源与安全法案》，成为一段时期内美国碳减排的核心政策。2014年，美国推出“清洁电力计划”，确立了在2030年前将发电厂二氧化碳排放量在2005年排放水平上削减至少30%的目标，是美国首次对现有和新建燃煤电厂的碳排放进行限制。从2005年到2019年，美国天然气消费占比由23%增长至31%，可再生能源消费由1%增长至5%，两类能源替代煤炭减排约7.5亿吨二氧化碳，约占其2005年以来减排总量的82%。

拜登政府时期，美国重返《巴黎协定》，承诺在2035年前实现无碳发电，在2050年前达到碳净零排放，实现100%的清洁能源经济。2021年8月，美国参议院通过了《基础设施投资和就业法案》，表明美国绿色产业政策的再次回归，法案扩大了能源部授权新的电力传输的能力，为能源部新的“清洁能源示范办公室”拨款215亿美元，作为各种绿色能源初创公司的政府创业投资基金。此外，美国鼓励清洁能源创新，研发降低锂离子电池成本并广泛应用于电网储能，制造成本低于页岩气的氢气，发展先进的核能技术等。

欧盟国家的能源强度比美国低30%。欧盟能源政策的重点之一就是提高能源利用效率、促进可再生能源和替代能源的开发和在欧盟及发展中国家的推广利用，实现能源多样化和清洁化。2006年，欧盟出台《能源效率行动计划》，提出了75项具体措施，包括提高能源标准、强化市场手段、提高数字化和电气化程度等，覆盖了建筑、运输、制造、金融和教育等行业。

欧盟在推广使用可再生能源和燃料转换方面成效显著，出台了一系列可再生能源法规，制定积极的减排目标和激励政策，吸引了大量的投资，是欧盟电力部门减少温室气体排放的重要推动因素。例如，近年来，欧盟发布了新的促进可再生能源使用指令，加强包括生物质和沼气等在内的生物能源可持续性标准，并将2030年的目标定为最终总能源需求中可再生能源占到32%。欧盟加强统一电力市场建设，促进了可再生能源的大范围消纳，实行可再生能源固定上网电价（feed-in-tariff）等经济激励政策，更好地发挥欧盟互联大电网错峰避峰、水火互济、跨流域补偿、减少备用等综合效益，促进了北欧水电和风电、南欧光伏发电等清洁能源的高效利用。

欧盟将氢能作为促进经济增长和恢复能力、创造当地就业机会和巩固欧盟在全球领导地位的投资重点。2020年7月，欧盟发布《欧盟氢能战略》及《能源系统一体化战略》，旨在促进欧洲主要利用风能和太阳能生产清洁氢，将其用作原料、燃料或能源载体与储存介质，在工业、交通、电力和建筑等许多可能领域应用，以减少温室气体的排放。欧盟计划逐步建立欧洲氢生态系统，从战略发布起至2024年，支持安装至少60亿瓦的可再生氢电解槽，生产100万吨可再生氢；从2025年到2030年，把氢作为其综合能源系统的一部分，安装至少4000万千瓦可再生加氢电解槽和达1000万吨可再生氢产量；从2030年开始，欧盟将在所有难以脱碳的部门（如航空、海运、货运交通等领域）大规模使用可再生氢。

欧盟通过实施能源系统一体化和氢能战略，为实现完全脱碳、效率更高和多种能源关联的能源部门铺平道路。为帮助其战略实现，欧盟还将与能源行业、民间社会和政府间建立清洁氢能联盟，助力打通投资渠道以扩大生产氢的规模，并进一步扩大其对清洁氢需求。

日本致力于打造氢能社会，保障能源安全。2011年的福岛核事故使得原来在日本电力结构中占比30%的核电停运，加速了日本氢能的发展进程。2017年12月，日本制定《氢能基本战略》，提出企业、科研机构和政府合作共建“氢能社会”的10条基本战略。国际能源署（IEA）数据显示，截至2019年底，日本氢燃料汽车保有量位居全球第四，加氢站数量最多（113座）。2020年6月，日本重申其碳减排立场，并公布2050年实现碳中和目标，将氢能利用视为实现低碳能源结构、产业转型、抢占技术制高点的重要抓手，通过积极探索国家氢能发展定位，制定具体的激励政策，引领技术进步和产业发展。

德国大力实施“压煤弃核增氢”战略，要求通过逐步停止使用煤炭、关闭核电站、扩大氢能和可再生能源使用来提高能源效率。计划到2030年，德国能源减排领域中的二氧化碳排放量将由2018年的2.94亿吨减少到1.75亿～1.83亿吨。2019年1月，德国煤炭委员会设计了退煤路线图，计划在2038年全面退出燃煤发电，在2022年关闭1/4电厂。2020年7月，德国通过《退煤法案》，确定到2038年退出煤炭市场，并就煤电退出时间表给出详细规划，并有望在2035年提前退出煤电。德国退煤过程中高度重视煤炭产区和从业者的公平转型，斥资400亿欧元补贴淘汰燃煤地区因能源转型造成的损失，包括向电厂运营商支付一定的经济补偿，实现能源基础设施和电力系统的现代化。同时联邦政府每年将从财政预算中划拨20亿欧元，为煤矿工人和电厂职工等提供再培训和就业机会，以确保实施社会公平转型。

2.2 注重市场机制加强碳市场建设和交易管理

碳市场是全球应对气候变化的主要政策工具。近些年以来，全球碳市场建设不断加快，从配额限制到配额出售的市场运作，从出台法规到执法检查的监督管理，市场交易机制日渐完善。目前，全球遍布四大洲的24个碳交易系统已投入运营，40多个国家和25个地区政府通过排放交易系统对碳排放进行定价，覆盖全球超22%温室气体排放。22个国家和地区正在考虑或积极开发碳交易系统。国际碳行动伙伴组织报告显示，2020年底，欧盟、新西兰、北美区域等的碳市场价格与年初相比均出现上涨，显示出碳市场的强大韧性，为政策制定者进一步制定更加宏大的总量控制目标、扩大覆盖范围等提供了政策空间。

欧盟排放交易体系（EU-ETS）是世界首个、也是全球最大的碳排放交易市场，占据国际碳交易总量的3/4以上，是欧盟应对气候变化政策的基石和实现减排的关键工具，自运行以来取得巨大成效。2017年，欧盟28国碳排放量较1990年减少22%，相当于减少12.4亿吨二氧化碳，提前3年完成到2020年减少20%的目标。欧盟按照“总量交易”原则，统一制定配额，各国为本国设置排放上限，确定纳入排放交易体系中的产业和企业，向其分配一定数量的排放许可权。如果企业的实际排放量小于配额，可以将剩余配额出售，反之则需要在交易市场上购买。欧盟碳市场参与主体多元，金融产品丰富，碳期货交易活跃，占到全部交易量的九成。

欧盟通过成熟的碳排放交易系统为企业提供了明确可信、经济有效的减排激励措施，推动了低碳技术创新投资。2019年，欧盟碳排放交易系统覆盖的排放量较上一年下降9.1%，是10年来最大降幅。同年，欧盟拍卖的配额量同比减少36%，收入增加4.47亿欧元，欧盟将交易盈利投入到低碳技术研发及创新，成为支持应对气候变化投融资的重要来源。自2021年起，欧盟碳排放交易体系进入第四阶段，覆盖范围从电力热力部门等能源密集型产业，扩展到航空业，未来可能继续扩展到建筑业、交通运输业；温室气体种类从单一的二氧化碳排放，扩展到一氧化二氮、全氟化碳；碳排放配额分配机制也逐渐从免费发放向拍卖过渡。

韩国于2015年开始实施温室气体排放权交易制度。根据韩国《温室气体排放配额分配与交易法》，企业总排放高于每年12.5万吨二氧化碳当量的，以及单一业务场所年温室气体排放量达到2.5万吨的，都必须纳入该系统。根据韩国交易所数据，2020年，韩国各种排放权交易产品总交易量超出2000万吨，同比增加23.5%。2021年，韩国温室气体排放权交易进入第三阶段，实施更加严格的排放上限，将有偿配额比例提高到10%，继续扩大覆盖的行业。韩国政府致力于引导企业自发减排，还引入第三方交易制度，增加金融企业和第三方机构参与。

2.3 加强重点领域低碳技术研发

发展和运用先进绿色低碳技术是应对气候变化的根本手段。目前，美国、欧盟、英国、韩国等国家和地区均在积极寻求低碳技术研发，加大对节能、储能、新能源和碳移除等技术的投资，鼓励关键碳中和技术的研发和创新，包括以可再生能源和核能等为代表的非化石能源利用技术，工业和建筑等领域的电气化技术，清洁能源有效存储技术，碳捕集、利用与封存技术（CCUS），交通部门生物燃料替代和纯电动汽车等方面。

欧盟2019年在《欧盟绿色协议》中明确将围绕能源、工业、建筑、交通、消费等重点领域的减排技术需求，通过加大对国际前沿和竞争性科技难点项目投入等方式支持技术创新。欧盟计划从2021—2027年的7年内，投入预算资金1000亿欧元，加大对前沿研究和创新的预算资金支持力度。欧洲地平线创新计划也将为欧盟绿色协议做出贡献，根据2019年达成的协议，欧盟35%的研究资金将用于气候友好型技术的研发，欧盟的一系列研究计划也将把主要研究对象集中在环境问题。2019年，欧盟低碳能源研发支出（不含核能）为15.8亿欧元，能源研发在欧盟预算中的份额为11%。低碳能源专利数量（2016年）为592万项，其中，可再生能源相关占19.9%、高效系统相关占23.6%、智能系统相关占21.8%、可持续交通相关占17.8%、核安全相关占1.1%、其余为CCUS相关，占15.8%。

美国于1972年开始研究整体煤气化联合循环（IGCC）技术，经过多年发展，其发电效率可以提高到70%以上，配合燃烧前捕集技术，基本实现清洁煤发电。此外，CCUS技术是美国气候变化技术项目战略计划框架下的优先领域，美国能源部长期资助技术研发和应用示范。2008年，美国国会通过4Q税收法案，用于补贴利用CCUS技术开展二氧化碳捕集的企业。法案规定将捕集的二氧化碳用于驱油，捕集企业可以获得10美元/吨免税补贴，将捕集的二氧化碳进行地质封存，可获得20美元/吨免税补贴。同时，设定“先到先得”原则，限定补贴总量为7500万吨二氧化碳。据统计，4Q税收法案实施期间（2009—2017年），美国通过该免税补贴驱油和封存二氧化碳共计5280万吨。20世纪90年代中后期以来，美国加速研发光伏、氢能、核能、天然气水合物等新能源技术。2020年，美国发布《清洁能源革命和环境公正计划》，进一步将液体燃料、低碳交通、可再生能源发电、储能、先进核能、负排放技术等列为重点研发方向。

日本每年投入巨资致力于发展低碳技术。根据日本内阁府2008年9月发布的数字，在科学技术相关预算中，仅单独立项的环境能源技术的开发费用就达近100亿日元，其中创新型太阳能发电技术的预算为35亿日元。日本有许多能源和环境技术走在世界前列，如综合利用太阳能和隔热材料、削减住宅耗能的环保住宅技术，以及利用发电时产生的废热为暖气和热水系统提供热能的热电联产系统技术、废水处理技术、塑料循环利用技术等。2020年日本发布《绿色增长战略》，提出面向2050年碳中和目标的低碳/“零”碳电力、新能源汽车、氢能源、航空、住宅建筑等重点领域深度减排的发展目标和支撑政策措施等。

2.4 制定完善的低碳发展法规政策体系

完善的政策法规体系是推动“双碳”目标实现的重要保障。欧盟、英国、德国等国家和地区率先将碳中和的政治承诺付诸立法，明确了碳中和目标的法律地位。同时，欧盟及各国制定了相对完善的低碳发展法律法规体系，在能源、工业、建筑、交通等关键领域设计了相对完善的减排路线图，明确了短期、中期、长期减排目标，并对实施效果进行跟踪评估。欧盟在政策发布前，需审核所有与减排相关的政策工具，评估其可能发挥的作用，未来还将对欧盟和成员国国家措施与欧盟气候中和目标及2030—2050年减排轨迹线的一致性进行评估。英国为此还设立了独立的气候变化委员会，以评估排放目标、碳预算、减排进展等的一致性。

欧盟最早于2018年11月发布《为所有人创造一个清洁地球——将欧洲建设成为繁荣、现代、具有竞争力和气候中性经济体的长期战略愿景》，提出在2050年实现碳中和。2019年12月，欧盟发布《欧盟绿色协议》，目标在2030年前，将碳排放量降低到1990年排放量的50%，并提出包括6大行动计划和4大支撑保障措施在内的行动路线图。其中，构建第一部欧洲气候法案（European Climate Law）是行动计划之首。2020年3月4日，欧盟委员会向欧洲议会及董事会提交《欧洲气候法》提案，拟将碳中和目标变成一项具有法律约束力的目标，详细规划了在2050年实现碳中和目标需要采取的必要步骤。2021年4月21日，欧洲议会与欧盟委员会就《欧洲气候法》达成了初步协议，“2030年二氧化碳减排55%以上，2050年实现碳中和目标”将正式进入欧洲法律体系。与此同时，欧盟委员会逐一审查欧盟《可再生能源指令》《能源效率指令》《排放交易指令》等法律法规，确保与新的气候目标行动相一致，并在对减排55%的目标进行成本效益分析后，发布了2030年减排55%的综合实施计划（fit 55%）。

英国是气候变化立法相对积极的国家之一。2008年，英国通过《气候变化法案》，成为全球第一个具有法律约束力的温室气体长期减排目标法案。并建立了具有法律效力的“碳预算”约束机制，设立了到2032年的5个“碳预算”。2019年6月，英国通过《气候变化法案》修订，继而成为世界上第一个以立法形式明确2050年实现“零碳”排放的发达国家。然而，尽管英国碳中和目标具有法律约束力，但英国政府并未出台针对碳中和的专项措施。2020年9月，当时的英国首相约翰逊表示将制定到2050年实现温室气体净零排放的具体措施。英国目前排放量最高的4个部门是交通运输、能源、商业和居民住宅，4个部门的排放总量约占78%，未来碳中和具体措施制定也将聚焦于此。

2019年11月，德国通过《气候保护法》，首次以法律形式确定德国到2030年实现温室气体排放总量较1990年至少减少55%，2050年实现碳中和。此外，瑞士、瑞典、丹麦、法国、西班牙和匈牙利等欧洲主要国家都分别通过立法形式确定2050年前后碳中和发展目标，先后在能源、工业、建筑、交通等关键领域设计了相对完善的减排路径，提出了控制煤电增长及可再生能源发展目标，并对减排效果开展定期评估，为其他国家履行《巴黎协定》起到了很好的示范作用。

3 我国推动碳达峰碳中和的最新进展以及面临的挑战

3.1 我国推动碳达峰碳中和的进展情况

2020年我国作出了“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的重大战略决策，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的新阶段。将我国经济社会发展水平与已经实现碳达峰国家作对比，从经济发展水平看，根据国际货币基金组织的最新统计，我国2022年人均GDP为1.27万美元，已经超过了1.22万美元的世界平均水平，距离世界银行划定的1.32万美元的高收入经济体门槛只差一步之遥。从产业结构看，根据国家统计局数据，2022年，我国第三产业增加值占比52.8%，第二产业为39.9%。此外，2022年中国城市化率超过65%，煤炭消费比重为56.2%，清洁能源消费量占比25.9%。除煤炭消耗占比偏高外，已经初步具备实现碳达峰国家的基本特征，若从发展趋势上预测，完成2030碳达峰目标具备一定的国家基础和能力。

从我国推动“双碳”目标的实际工作看，近年来，我国陆续出台一系列政策文件和规划举措，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》《减污降碳协同增效实施方案》《国家适应气候变化战略2035》《省级适应气候变化行动方案编制指南》等陆续密集出台，有关职能部门不断加快制定重点领域、重点行业碳达峰碳中和实施方案，“1+N”顶层设计逐步形成。另根据笔者通过政府网站、各省份生态环境部门官网、政府采购网、相关公众号等对31个省（区、市）进行初步统计，目前全国已有1/4的地级市编制完成“十四五”应对气候变化规划，各地明确提出应对气候变化的多项指标，并在源头治理、能源结构调整等多个方面作出部署。全国碳市场2021年7月启动上线交易以来平稳运行，截至2023年2月，碳排放配额累计成交量2.32亿吨、成交额105.9亿元。2022年发布第四批国家重点推广的低碳技术目录，大力支持低碳技术应用和推广，不断加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案。总体来看，我国推动“双碳”目标工作蹄疾步稳，开局良好，取得了积极进展。

3.2 我国推动实现碳达峰碳中和面临的挑战

碳达峰分为自然达峰和政策驱动达峰。自然达峰与国家经济发展、产业结构及城镇化水平有着密切关系，一些发达国家达峰过程都是在经济发展过程中因产业结构变化、能源结构变化、城市化完成而自然形成的。相比发达国家，我国目前工业化、城镇化等进程远未结束，将近一半以上的城市第二产业占比超过50%，加上富煤、贫油、少气的能源结构，达峰任务异常艰巨。虽然我们前期取得了一些进展，但相比成熟的发达国家还存在差距，尤其是在降碳效果核算评估、低碳安全高效能源系统构建、碳价格传导机制设计、低碳技术创新和新业态模式打造、法规制度系统化构建等方面差距较大。

例如，从国际经验做法来看，降碳效果核算评估应该不局限于碳排放总量数据达标情况，而应同时着眼于对社会经济发展低碳转型的全面评估，如全面考虑企业碳信息披露、行业碳减排评估、政府公共政策低碳效果评估、供应链低碳转型程度等。相比之下，目前仍缺少既适合中国国情、又接轨国际的科学、全面、准确的核算评估指标体系。又如，在碳价格传导机制上，包括各类碳金融衍生品、上网电价市场化改革、碳核证自愿减排量（CCER）或其他减排指标抵消碳排量等方面的制度设计和实践应用较为单一，在“零碳”电源技术、关键领域节能技术、负排放技术、储能技术等和由此衍生或关联的智能化、网联化新业态模式打造，在健全低碳转型的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策法规，以及将应对气候变化融入国家法治体系等方面，存在不少短板和不足。另外，我国距离实现碳达峰目标已经剩余不足7年，从碳达峰到实现碳中和目标更是仅有30年左右，远远短于发达国家。因此，我国亟须采取政策驱动达峰，坚持开放和学习理念，高度关注全球和主要发达国家在围绕碳达峰碳中和所展开的最新战略安排，聚焦产业、技术、能源、碳市场、政策规划等领域，重点吸收借鉴发达国家的经验做法，坚持最高标准最好水平，布局弯道超车甚至是换道超车，大力加快推动绿色低碳发展。

4 国际经验对我国推动实现碳达峰碳中和的重点启示

4.1 借鉴优化“双碳”目标评估指标体系，助力完善美丽中国建设目标

参照发达国家的经验做法，以生态优先、绿色发展为导向，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。以减污降碳协同增效为美丽中国建设的重要发力点，细化目标指标体系设定、跟踪评估和监督实施。在目标设置上，应保持雄心勃勃的、清晰的、可测算的和以结果为导向，对接美丽中国建设总体目标，进一步融入经济、政治、文化、社会领域各环节，综合考量人均GDP、产业结构、能源消费结构、城市化水平、减污降碳等指标，在目标设定、实现路径、政策制定、配套措施等方面相互匹配且具有一定的前瞻性。同时，应重视区域性差异，地方碳达峰与碳中和目标、指标和政策措施尽可能分区分类，并附带详细的时间表和路线图。考虑设立“双碳”目标先行示范区，加强引领和示范作用，鼓励良好经验的共享和互利共赢。

另外，为综合评估减排政策的实施效果，建议加强场景工具的使用，采用前瞻性的方法，比如场景规划、数量模型和其他分析方法，增强生态环保部门在制定推动低碳发展、美丽中国建设等综合性政策中的作用，实现减污降碳与社会经济政策的高度融合。同时，应定期独立审核“双碳”目标，建立目标跟踪体系，完善建立国家、地方、企业碳排放统计核算、目标考核和责任追究制度，加快建立碳排放预测预警体系，创新环境友好型低碳技术和商业模式以利于经济和能源结构转型等，为美丽中国建设目标不断加强政策储备。

4.2 将构建清洁低碳安全高效能源系统作为能源生产和消费革命的主要目标

细化制定煤炭有序退出路线图，控制化石能源消费特别是煤炭消费，加大散煤治理力度，严控煤化工等高碳行业发展规模。加快普及先进适用的节能低碳技术与生产工艺，从整体和系统角度大幅提高能源利用效率。积极推进能源结构转型，鼓励发展新能源和可再生能源，力争煤炭和石油消费分别在“十四五”“十五五”期间达峰，实现能源消费需求增量和存量替代主要依靠非化石能源，2030年、2035年非化石能源占能源消费比重分别达到25%和35%左右。

大幅提升终端用能电气化水平，以电气化、高效化、智能化为导向，推动各行业能源消费方式升级。构建高比例可再生能源供应体系，形成相适宜的基础设施、智能电网、分布式能源、储能、多能互补与灵活调节和智慧能源。加强能源系统与信息技术的结合，实现能源体系智能化、数字化转型，到21世纪中叶全面建成气候友好型、以非化石能源为主体的近“零碳”能源体系。

4.3 有序推进碳排放权交易市场建设，加大发挥市场机制作用

借鉴欧盟、韩国等碳市场建设的经验和最新政策动向，研究借鉴碳交易市场配额储备措施，保持适度从紧的配额总量，加强碳金融在内的市场机制设计以及严格的市场监管，使碳价水平在合理区间运行，从而建立有效的价格传导机制，为企业提供明确可信、经济有效的减排激励措施，推动企业加强低碳技术与产品的创新投资。

逐步扩大碳市场覆盖领域，将重点管控行业优先纳入碳交易市场，丰富市场交易主体、交易产品和交易方式。夯实碳市场建设的法律基础，明晰碳排放权的资产属性。引入第三方交易制度，增加金融企业和第三方机构参与，培育竞争充分的市场环境。发挥绿色金融作用，引入气候保险、环境、社会和公司治理（ESG）等工具，增加私人资金投入。并在开展碳交易的同时，为开征碳税预留政策窗口。考虑制定中国碳市场国际链接的方式和路线图。

此外，借鉴美日欧等发达国家和地区的经验做法，持续深化水电、核电、天然气发电等上网电价市场化改革，完善风电、光伏发电价格形成机制，推动新能源及相关储能产业发展，形成新型能源供应系统。在交通、工业、农业、建筑等能源消费领域，注重限制和激励举措并举，充分利用经济手段，推动实现太阳能、地热、氢能等清洁能源对化石能源消费的替代。

4.4 强化绿色低碳技术的研发创新，加快解决绿色“卡脖子”技术问题

明确树立绿色是科技创新的旗帜和风向标之一，将制约绿色低碳转型的问题作为关系国家发展和安全的重大难题之一，推动科技创新和体制机制创新，部署面向碳中和的低碳技术支撑体系，加大低碳科技研发投入，尽快启动制定中长期低碳科技创新规划。建立、健全、完善、落实可再生能源电力消纳保障机制，为可再生能源高比例、高质量发展创造良好条件。积极建立世界领先的低碳科技创新体系，推动关键共性技术、前沿引领性技术和颠覆性创新技术的研发创新和商业化应用推广。

加快部署一批具有前瞻性、系统性、战略性的低排放技术研发和创新项目，加快推动储能、氢能、智能电网的技术研发与应用，推动新一代信息技术和先进低碳技术的深度融合。通过共同努力和广泛合作，加大绿氢、生物燃料等零碳技术研发和规模化应用，推动高效率、低成本二氧化碳移除技术的研发和应用。逐步打造以新技术、新产品、新业态、新模式为特点的全球碳中和发展创新中心，为实现碳中和目标提供有力支撑。

4.5 加强“双碳”目标法规体系建设，形成系统性的法律制度合力

从国际经验来看，适时跟进立法是确保实现碳达峰、碳中和的基石和重要保障。在依法治国的当下，针对我国应对气候变化立法相对滞后的客观现实，需积极参与有关国际规则与标准的制定，加快国家应对气候变化相关法律法规的制定进程，尽快修订《可再生能源法》及制订“气候变化法”等。细化各部门之间、中央和地方之间、国际和国内之间的职责分工，固化建立应对气候变化的领导体制、管理体制和决策支撑等工作机制。各地方也要加快应对碳排放和气候变化的立法进程，“因地制宜”“因碳施策”谋划碳达峰、碳中和法规体系，清晰规划低碳发展、美丽省（区、市）市（州）县（市、区）的实施路径。上下结合，全面提升国家应对气候变化领域治理体系和治理能力现代化，推动应对气候变化尽快地融入现有国家生态环境法治总体布局，形成系统的法规制度合力，全面提升生态环境治理现代化水平。

文献来源：郑军,刘婷.主要发达国家碳达峰碳中和的实践经验及对中国的启示[J].中国环境管理,2023,(4):18-25,43.

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2023.04.018

作者简介：郑军，教授级高级工程师，博士，研究方向为国际绿色低碳政策、绿色贸易与投融资等。

* 责任作者： 刘婷，高级工程师，研究方向为国际环境政策、生态环境社会参与管理研究。