批评者说，《欧盟反毁林法》风险分类忽略了治理和执法失败

汉斯·尼古拉斯·钟

Mongabay网站

2025年6月3日

《欧盟反毁林法》旨在确保在欧盟市场销售的森林相关商品不含毁林。图片由Rhett Butler/Mongabay提供。

批评人士表示，《欧盟反毁林法》）使用的风险分类系统忽视了治理、腐败和执法能力、缺失的系统性失败和执法漏洞等关键问题——正是这些条件使非法毁林猖獗。

森林趋势分析警告说，这种方法可能会导致将执法不力和非法性高的国家错误地归类为“低风险”。

基准系统的这些缺陷引发了受《欧盟反毁林法》影响国家的不安，一些国家表示他们的毁林风险被歪曲了。

《欧盟反毁林法》将于今年年底生效，将禁止进口与森林相关的七种商品——大豆、棕榈油、咖啡、可可、木材、橡胶和牛肉——除非可以证明其没有毁林且合法生产。

新加坡——欧盟具有里程碑意义的反毁林法因风险分类系统而受到抨击，批评者称该系统忽视了非法采伐和治理失误——这可能会破坏阻止森林损失的真正目标。

根据非营利组织森林趋势的分析，《欧盟反毁林法》的基准系统影响出口商和欧盟进口商面临的检查水平和要求，似乎主要关注毁林指标和现有的欧盟政治制裁。

分析发现，与此同时，它忽视了治理、腐败和执法能力等同样关键的问题。

森林趋势警告说，这种狭隘的关注可能会错过系统性治理失败和执法差距——而这正是非法毁林猖獗的条件，即使官方森林损失似乎很低。

由于非法毁林在许多向欧盟出口商品的热带国家普遍存在，因此风险特别高，据估计，一些热带地区50-90%的毁林是非法的。

这种方法可能会将执法不力、非法性突出的国家错误地归类为低风险或标准风险。许多治理失败的国家，如刚果共和国和巴布亚新几内亚，与芬兰和挪威一起被归类为“低风险”。

作为其实施的一部分，《欧盟反毁林法》使用基准系统根据毁林风险对国家分成低风险、标准风险或高风险三类。这种分类决定了运营商和成员国当局的检查级别和义务。

森林趋势指出，世界银行将刚果共和国指定为高度脆弱的国家，森林损失在2024年激增了150%，这主要是由于非法采伐和不可持续的土地利用与治理和机构崩溃密切相关。

“这些并不是低风险采购环境的标志，”森林趋势 在其分析中写道。

此外，诸如中国、印度和新加坡等以转口或与毁林相关的商品贸易而著称的国家，被归类为低风险。尽管有证据表明，这些国家在高风险材料的加工、转运及转口贸易中发挥了重要作用，但其操作方式往往掩盖了商品的实际原产国信息。

森林趋势警告说，将执法不力或在商品洗钱方面发挥作用的国家贴上“低风险”的标签可能会提供一种虚假的安全感，使非法或不可持续的商品能够逃避审查。

森林趋势组织指出：“尤为令人震惊的是，土耳其和哈萨克斯坦这两个国家，尽管已被欧盟委员会明确列为涉嫌洗白来自俄罗斯的违禁胶合板的嫌疑国，但仍被归类为低风险国家。这种政策与实际之间的脱节现象引发了严重的不安。”

这引发了人们对潜在漏洞的担忧，这些漏洞可能允许与毁林相关的产品间接进入欧盟市场。

相比之下，分析发现，只有四个国家出现在“高风险”类别中，所有这些国家都已经因不相关的原因而受到欧盟理事会的制裁，这引发了人们的担忧，即这一类别更多地受到外交考量的影响，而不是实际的毁林风险。

“为了有效，执法和尽职调查必须以更广泛的指标为指导——治理水平、冲突风险、腐败程度和转运模式，”森林趋势写道。“因为即使一个国家在毁林方面被评为低风险，也不意味着它在合法性方面的风险较低。尽职调查和执法目标必须以更全面的情况为指导。

马来西亚

基准系统的这些缺陷引发了受《欧盟反毁林法》影响的国家越来越不安，包括一些国家表示他们的毁林风险被歪曲了。

马来西亚是世界上最大的棕榈油出口国之一，是质疑欧盟将其列入“标准风险”类别决定的国家之一。吉隆坡的官员认为，该分类忽视了该国最近的可持续发展进展，并惩罚了减少毁林的努力。

5月28日，马来西亚种植园和商品部长佐哈里·阿都干尼在新加坡的一次活动中指出，欧盟在评估每个国家的风险时，还需要考虑除毁林风险之外的许多其他因素。

沙巴州的毁林。图片由约翰·C·坎农/Mongabay提供。

根据《欧盟反毁林法》实施规则随附的欧盟委员会工作人员工作文件，属于“标准风险”类别的国家/地区——尤其是那些接近该级别低端的国家/地区——可能会根据定性标准接受进一步评估。这些因素包括森林治理能力、人权保护、透明度和气候承诺等因素。

每个标准都分为特定的元素，并按1到5的等级进行评分。一个国家必须在所有四个定性标准中至少达到3分（满分5分），才有资格重新归入较低风险类。

除了呼吁欧盟也考虑森林治理和气候承诺等因素外，佐哈里还表示，欧盟使用了联合国粮食及农业组织2020年的过时数据进行分类，这些数据可能无法反映该国最近的可持续发展进展。

“因此，我们在过去五年中所做的，完全是将马来西亚带入一个完全不同的旅程，”他在新加坡国际事务研究所组织的可持续的世界资源新加坡对话中说。

马来西亚棕榈油委员会表示，欧盟的分类是基于2015年至2020年期间的年平均森林损失，这“太狭隘且不完整”。

“这么短的时间框架并不能显示全貌，”它在一份声明中说。

根据独立卫星监测，马来西亚的毁林率近年来有所下降。

马里兰大学全球土地分析和发现实验室的2024年数据可在世界资源研究所的全球森林观察平台上获得，数据显示，与2023年相比，马来西亚的原始森林损失减少了13%，首次跌出前10名。

马来西亚希望这一进展反映在《欧盟反毁林法》的分类中。

“我们完全致力于与欧盟委员会合作，以确保我们的进展得到公平认可，”佐哈里说。

虽然佐哈里没有明确宣布要求澄清的计划，但由种植园和商品部监督的非营利性行业委员会马来西亚棕榈油委员会表示，它将要求欧盟委员会澄清其评估中使用的基准方法。

“这将是我们的首要任务，”马来西亚棕榈油委员会首席执行官贝尔文德·斯隆告诉马来西亚国家通讯社。“马来西亚的'标准风险'状态完全没有承认马来西亚棕榈油行业在减少毁林和为欧洲消费者生产可持续棕榈油方面取得的进展和成就。”

查科森林被毁，用于种植大豆。图片由Rhett A. Butler/Mongabay提供。

基准

《欧盟反毁林法》将于今年年底生效，将禁止进口七种与森林相关的商品——大豆、棕榈油、咖啡、可可、木材、橡胶和牛肉——除非可以证明其没有毁林且合法生产。

《欧盟反毁林法》的最终目标是解决热带毁林和相关温室气体排放问题。

虽然所有国家/地区如果符合法规要求，仍然可以向欧盟出口，但那些被归类为标准或高风险的国家/地区必须遵守更严格的尽职调查，这会增加成本和可能的延误。

只有四个国家——白俄罗斯、缅甸、朝鲜和俄罗斯——因助长毁林而被归类为高风险国家。

与此同时，低风险国家受益于简化的尽职调查，例如不必进行风险评估或采用风险缓解程序和措施。它们由140个国家组成，包括所有27个欧盟国家、美国、中国、澳大利亚和加拿大。

马来西亚棕榈油委员会主席卡尔·贝克-尼尔森称欧盟决定将其所有成员国归类为低风险是一种“偏袒”形式。

“欧盟委员会知道，我们在这方面的记录比一些欧洲国家要好得多，”他告诉马来西亚国家通讯社。“然而，他们却以'低风险'状态奖励了自己的成员。这种明显的偏袒将不可避免地引起不满，而不是为更紧密的合作搭建桥梁。”

其余的属于标准类别，需要进行全面的尽职调查，包括地理位置、可追溯性和风险缓解。标准类别中的国家包括印度尼西亚、马来西亚和巴西等许多受影响产品的主要出口国。

印度尼西亚和马来西亚是世界上最大的棕榈油生产和出口国，而巴西是主要的牛肉和大豆出口国。

目前尚不清楚印度尼西亚是否会效仿马来西亚的脚步，向欧盟寻求澄清。

印度尼西亚大宗棕榈油商业协会的可持续发展传播负责人阿甘·法丘罗赫曼在新加坡活动间隙告诉Mongabay，“我们同意马来西亚的观点，即分类决定是出于政治动机。但我们让政府来回应。”

欧盟委员会表示，基准测试过程是动态的，需要接受审查，第一次全面重新评估计划于2026年进行。

欧盟官员试图淡化基准系统的影响。

欧盟驻印度尼西亚代表团的绿色和数字顾问桑德尔·哈帕茨表示，基准测试的主要目的是指导主管当局了解他们需要检查的进口百分比，而所有运营商的核心合规要求保持不变。

“也不会禁止来自高风险国家的任何产品。所以根本不是这样，“他在2025年3月说。

哈帕茨补充说，基准测试还旨在帮助将欧盟的支持和资源分配给风险较高的国家。

“这是非常重要的一点，因为有时我们会忘记《欧盟反毁林法》的最终目标是阻止毁林，”他说。

刚果民主共和国的棕榈种植园。一些棕榈油公司通过将石油运往欧洲以获得海关批准来测试其合规性。图片：©Daniel Beltrá/绿色和平组织。

呼吁制定更严格的标准

虽然像马来西亚这样的国家可能会寻求低风险地位，以享受更多进入欧洲市场的机会，但活动人士警告说，向生产国授予这种地位可能会为在最近毁林或退化的土地上生产和/或在野生动物保护区、国有林和土著领土等保护区非法种植的商品敞开后门。

批评者还指出，马来西亚等国家采取的可持续性措施，如认证计划和更严格的森林政策，往往忽视了商品生产更广泛的环境和人权成本。

人权观察高级研究员卢西亚娜·特莱斯·查韦斯指出，虽然马来西亚的毁林率有所下降，但与该国商品生产相关的人权风险仍然极高。

“原住民的领土仍在未经其同意的情况下被砍伐和侵占，”她说，并指出这些持续的侵权行为破坏了《欧盟反毁林法》旨在维护的人权保障措施。

一个例子是沙捞越贝拉加河上游的佩南族和肯雅族土著社区，据称他们的一部分祖传森林被棕榈油公司乌鲁种植有限公司，在未经他们自由、事先和知情同意的情况下砍光。

虽然一些社区领袖表示支持，但社区成员报告说，该地区15个村庄中有9个村庄的大多数居民坚决反对最近的快速扩张。

因此，原住民社区最近向马来西亚可持续棕榈油认证机构对该公司提出了正式投诉。

“我们的森林就是我们的生命，他们在未经我们允许的情况下夺走了我们的森林，”受影响社区的代表维罗妮卡·邦甘·塔说。

总部位于美国的运动组织强大的地球也质疑《欧盟反毁林法》的基准测试结果，尤其是那些属于低风险类别的结果。

强大的地球政策主任朱利安·奥拉姆指出，鉴于毁林和森林退化的证据，加拿大、加纳、巴布亚新几内亚和罗马尼亚等一些国家不应被归类为低风险国家，鉴于最近的森林退化报告，称该决定“荒谬”。

他说，它“似乎故意掩盖了最近关于毁林、森林退化和非法行为的证据，这些证据与来自这些国家的商品在欧盟市场上销售有关”。

与此同时，非政府组织挪威雨林基金会批评欧盟决定将巴西、印度尼西亚和刚果民主共和国等一些主要毁林国家归类为标准风险。

根据联合国粮农组织的数据，巴西、印度尼西亚和刚果民主共和国是世界上自1990年以来森林损失最多的三个国家。

“《欧盟反毁林法》保护大面积热带雨林的潜力现在正在因毫无意义的风险基准测试应用而降低。令人难以置信的是，巴西、印度尼西亚和刚果民主共和国（占全球净毁林量的80%以上）没有被评为高风险，“挪威雨林基金会执行董事托里斯·耶格尔说。

他补充说，将这些国家归入标准风险类将使欧盟成员国对其出口的年度检查减少至少三分之二，从而产生逃避管制的动机，因为现在每年只有3%的欧盟进口商将接受检查。

“为了热带雨林的生存，一项不妥协的法律是必不可少的，”耶格尔说。“我们强烈敦促欧盟机构明年修改基准方法，以使《欧盟反毁林法》能够发挥其潜力。”