将承诺转化为行动：为什么国家自主贡献需要明确的实施计划

陈蒂凡妮 袁嘉敏

格兰瑟姆气候变化与环境研究所网站

2025年6月25日

照片：联合国气候变化署–劳拉·穆里略，来自网络相簿

各国在向《巴黎协定》提交更新后的国家自主贡献方面落后，气候承诺与预计减排量之间仍然存在重大差异。陈蒂凡妮和袁嘉敏梳理了已提交的报告，以深入了解各国计划如何弥合这一实施差距。

联合国气候变化框架公约（UNFCCC）6月气候会议目前正在德国波恩举行。这个一年一度的年中气候会议汇集了附属科学和技术咨询机构（SBSTA）和附属实施机构（SBI），以推进有关关键气候问题的国际谈判。今年的会议通常被视为年度“COPs”（《联合国气候变化框架公约》缔约方会议峰会）之间的中间点，其意义尤为重要。作为《巴黎协定》第4条第（3）款下的不可逆机制，需要每五年更新一次国家自主贡献，与之前的承诺相比，国家自主贡献应反映出更大的雄心，以符合将变暖限制在比工业化前水平高出1.5ºC的全球目标。

未按计划进行

但世界并没有走上正轨。提交包含2035年目标的更新版国家自主贡献（称为“国家自主贡献3.0”）的最初截止日期是2025年2月10日，但195个缔约方中只有13个满足了截止日期要求。作为回应，《联合国气候变化框架公约》秘书处将截止日期延长至今年9月。该延期被批评为“对迄今为止对国家自主贡献所持轻率态度的严厉控诉”，但还有一个未来几个月改变方向并加强雄心壮志的绝佳机会.截至2025年6月25日，只有24个缔约方提交了更新后的国家自主贡献.

2024年排放差距报告发现，到2030年需要减少42%的排放量，到2035年需要减少57%的排放量才能实现1.5°C的轨道。至关重要的是，差距是实施和雄心之间的差距。环境署的年度“差距”报告反复强调实施差距：一个国家在其国家自主贡献中承诺的减排量与其当前国内政策下预测的减排量之间的差异。各国在实现雄心勃勃的2030年国家自主贡献（上一轮国家自主贡献）方面仍处于停滞不前的轨道上。

随着人们的注意力正确地转向实施，我们梳理了一系列提交的国家自主贡献，以提供有关各国计划如何弥合这一差距的见解。

提交可信的国家自主贡献实施计划

要取得成效，国家自主贡献不仅要雄心勃勃和公平，还必须具有可信度。国家自主贡献不应仅被视为一项报告义务。准备国家自主贡献是各方与其他方和利益相关者沟通的机会，表明其非常重视实现目标，并且为此制定了协调一致的计划。

通过提供有关行业路径、量化投资需求和支持政策，体现真实国家自主贡献的国家转型规划更多详细信息，更有可能显得“可投资”并吸引私人资金。提高国家自主贡献的可信度也可以在国际层面产生积极的动力，建立国家之间的信任，并刺激在未来谈判和连续的国家自主贡献中增强雄心的良性循环。

然而，包含了多少关于国内政策将如何履行其国家自主贡献中规定的国际承诺的细节，这在很大程度上取决于每个国家。国家自主贡献的基本要求包括各方应提供“清晰、透明和理解（ICTU）所需的信息'（《巴黎协定》第4条第（8）款）。这包括：提供有关基准年的信息;实施时间框架;范围和覆盖范围;规划流程;假设和方法;该缔约方如何根据国情看待其国家自主贡献是公平和雄心勃勃的;以及国家自主贡献如何为实现UNFCCC的目标做出贡献。但至关重要的是，“清晰、透明和理解”仅要求缔约方说明“缔约方为准备其国家自主贡献而进行的规划过程的信息，以及缔约方的实施计划（如有）”（第4（a）段）（强调后加）和“为促进减缓协同效益而实施的具体项目、措施和活动”（第4（d）（ii）段）。

鉴于“清晰、透明和理解”的基本要求，各国不一定会提交实现其目标的协调计划。即使只是粗略地看一下提交的2035年国家自主贡献，方法的多样性也很明显。有些明确提到了现有的国内政策，有些提到了负责制定未来计划的机构，有些只提到了引入未来政策的意图。

下面，我们通过一些示例来说明各种方法：

加拿大的国家自主贡献描述了过去和现在的政策如何为2035年目标做出贡献，以及政府未来将采取哪些措施。这些目标得到了全经济气候计划的支持，包括 2030年减排计划以及各种法律和政策，包括《可持续就业法案》。未来的计划包括对《加拿大商业公司法》的拟议修正案，以强制要求与气候相关的披露。

同样，巴西的国家自主贡献 概述了过去和未来的机构和流程，包括最初成立于2007年的气候变化部际委员会，以及由国家适应战略、16个部门适应计划和7个部门缓解计划组成的新气候计划。

日本的国家自主贡献 引用了一项实施计划——全球变暖对策计划。日本内阁于2025年2月18日批准了这一更新后的计划，并于同日提交了国家自主贡献（该计划的先前版本于2021年10月22日决定）。本文件概述了实现日本2035年国家自主贡献的措施，并包含按特定温室气体和行业分类的各种目标和估计值。

新加坡的国家自主贡献 似乎非常注重脱碳措施，包括为全球燃煤电厂的提前退役提供资金。然而，虽然国家自主贡献提到了一些行动，但没有提到国内法律，也很少提到整个经济或框架的政策。例如， 新加坡绿色计划是它的缓解框架，没有被提及。

圣卢西亚的国家自主贡献旨在“呼吁支持”，这个特别容易受到气候变化影响的小岛屿发展中国家在10个气候优先领域寻求投资和支持。它的沟通重点是围绕先前建立的机构实施，包括国家气候变化委员会和2024年气候变化法案。它还简要概述了适应和减缓的框架政策，选择了部门方法，例如国家适应计划、国家能源转型战略和国家能源政策。

资金和能力

发展中国家准备和实施可信的国家自主贡献的能力是由气候融资的渠道塑造.来自全球南方的许多国家自主贡献都以国际支持为条件，这符合共同但有区别的责任和各自能力的原则（《巴黎协定》第2条第2款）。与圣卢西亚的情况一样，各国鼓励使用制定实施计划的国家自主贡献详细说明投资需求自动员支持并促进获得融资。

实施的监督和问责

在国家自主贡献中通报实施计划只是第一步。需要在国内层面建立机构、流程和政策，以兑现承诺的行动。为了应对缺乏进展，出现了越来越多的独立工具，以加强对各国政治承诺的监督、透明度和问责制。例如：

气候行动追踪器追踪国家自主贡献的雄心和政府为实现《巴黎协定》目标而采取的行动。

国家自主贡献对标是一种基于世界气候变化法数据库的新工具，旨在评估国家自主贡献承诺在哪些方面已被纳入国内法律和政策，以及是否在实践中建立了关键的气候治理机构。国家自主贡献对标目前在巴西可用。

虽然国家自主贡献提交时间表可能与国内法律和政策的出台不完全一致，但除了设定满足其公平分享，在此之前，各国也有责任评估这些目标是否以及如何实现。然后，可信的国家自主贡献承诺应清楚地传达当前或未来的国内法律和政策将如何实现这一雄心壮志。