根据《“十三五”控制温室气体排放工作方案》,今年我国陆续启动全国碳排放权交易市场。北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳等7省市已率先开展碳市场的试点工作。规范全国碳市场交易的《全国碳排放权交易管理条例》有望在年内出台。在近期发布的中国碳市场最新研究报告中,联合国开发计划署指出,“构建成功的全国碳市场仍需要多个政府部门、私营机构和民间社会的共同参与”。可见多主体合作治理有助于实现《巴黎协定》厘定的气候目标和我国的具体承诺。

减排重任呼唤更多主体参与气候变化的合作治理

2016年11月正式生效的《巴黎协定》标志着国际社会应对气候变化这一全球挑战的最新共识和决心。《巴黎协定》第一次明确将“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”确定为各缔约国履行《联合国气候变化框架公约》义务的总体目标,指明了各国应对气候变化的努力方向。为实现这一目标,《巴黎协定》要求各缔约国提出各自的国家自主贡献,即达到温室气体排放峰值的时间、减排目标等,并每五年更新一次。同时,联合国环境署、政府间气候变化专门委员会等国际和政府间组织积极研究实现国际总体目标的路径,并就当前各国自主贡献的情况及其与国际总体目标之间的差距进行评估。但是,目前各缔约国已经提出的国家自主贡献与国际总体目标之间的差距依然巨大。

气候变化不只是国家或国际层面的政治问题,也是亟需包括地方政府、企业、社会组织、个人在内的次国家和非国家行为体合作响应才能有效解决的社会问题。

《巴黎协定》对其他主体的减排行动寄予很高期望

国际气候变化法治进程体现了国际社会对于次国家和非国家行为体的重要性的认识正在逐步加强。与同属《联合国气候变化框架公约》体系内的《京都议定书》相比,《巴黎协定》并未规定各缔约方通过谈判形成强制性减排要求,而是代之以一套程序和机制,在各缔约方自主提出不断更新的、渐进式的减排目标的同时确保各国政策的协同调整。这一变化被国际学界认为标志着《联合国气候变化框架公约》体系从“管理”模式向“催化性和便利性”模式转变,是应对《京都议定书》遇冷和2009年哥本哈根气候谈判未果等僵局的创新举措。

与国家层面的国际气候变化法治模式转变相适应,次国家和非国家行为体在国际气候行动中开始扮演越来越重要的角色。《巴黎协定》缔约方会议通过的《决定》表明次国家和非国家行为体的行动变得更为制度化和规范化。《决定》提出了“非缔约方利害关系方”的概念,即包括“民间社会、私营部门、金融机构、城市和其他次国家级主管部门、地方社区和土著人”在内的次国家和非国家行为体。《决定》欢迎和号召非缔约方利害关系方“大力开展更有气度的气候行动”,并倡导各方通过“非国家行为方气候行动区门户网站”(NAZCA网站)公布其承诺和努力。

从实际效果而言,次国家和非国家行为体的气候行动潜力巨大。截至2017年2月,全球超过2500多个城市、200多个地区、2100多家公司、47名投资者和238个市民社会组织作出并在NAZCA网站上公布的气候变化承诺共12500余项。在次国家行为体层面,根据NAZCA网站资料,如果1800多个城市和86个地区作出的减排承诺全部兑现,则到2030年可以实现减排约15亿吨二氧化碳当量。这一数字相当于目前国家自主贡献和目标情境之间差距的约十分之一。在非国家行为体层面,许多大型公司参与了气候变化行动。例如,富时全球股票指数系列中市值前500大的公司中,有370余家在NAZCA公布了其气候变化承诺。同时,公司和投资者的气候变化行动形式多样,包括直接减排、实施内部碳定价、增加电力来源中新能源的比重、增加新能源和低碳技术投资、发行绿色债券等,也出现了越来越多有具体截止期限的定量目标。此外,值得注意的是,NAZCA网站公布的12500余项承诺中单独行动和集体行动(在该网站上被称为“合作倡议”)的比例大致为2:1。高达三分之一的集体行动表明,次国家和非国家行为体的气候行动,其影响力还可席卷全行业、全地区乃至跨行业和地区,从而形成行业、地区和国际的气候行动态势,也便于各实体在实现承诺的过程中互相学习并获得更多的指导和监督。

中国的政府组织及其他主体正在积极采取减排行动

作为负责任的发展中国家,中国积极参与《巴黎协定》的谈判,并于2016年3月向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了中国到2030年的巨大自主贡献。2016年公布的《十三五规划纲要》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》明确提出“主动控制碳排放,落实减排承诺,……深度参与全球气候治理”,并进一步提出了为实现中国的减排承诺而需要在2020年完成的减排、节能和增汇目标。达成乃至超额完成我国的目标和承诺,离不开地方政府、企业、社会组织、社区和个人等次国家和非国家行为体的参与。

除了在国家政策框架内的行动外,中国地方政府、企业等的自愿气候行动的能量也不可小觑。截至2017年2月,3个中国大陆城市和93家中国大陆公司提出并在NAZCA网站公布了其气候变化承诺。这些公司中,约三分之一在减排、碳价格、清洁能源、绿色债券等方面提出了具体的定量目标,约三分之二参与了CDP(全球唯一的环境影响披露系统)的气候变化调查,以问卷回复的形式对其气候变化工作的开展情况进行年度报告。这些问卷回复都可在CDP网站上查看,实现了程度相对较高的信息公开和透明度。尽管这些自愿气候行动还存在着种种不尽如人意的方面,但这些中国公司的先驱者拥有参与全球气候治理的热忱和动力,具备按照规则和程序办事、进行信息披露并接受监督的法治精神,表明中国公司等次国家和非国家行为体中蕴藏着对《巴黎协定》目标的实现作出更大贡献的可能。

合作治理模式中,虽然政府在治理过程中发挥引导作用,但参与治理过程中的每一个治理主体都能够平等地发表意见、采取合作行动和发挥作用,这也是增强社会治理民主性的发展方向和客观要求。鉴于次国家和非国家行为体的巨大潜力,未来我国可以让地方政府、公司、社会组织在气候变化政策的制定和实施过程中更好地参与和发挥主体地位,推动环境和气候政策的民主化。同时,国家可以通过完善立法、改善执法、公正司法以及积极运用行政规划、行政指导、行政资助、行政奖励等柔性行政方式,来引导次国家和非国家行为体的行动方向,使次国家和非国家行为体的气候行动步入法治轨道,对优秀的自愿气候行动予以表彰,鼓励更多的次国家和非国家行为体参与到自愿气候行动中来,推动气候变化治理领域的良法善治。

次国家和非国家行为体参与我国气候变化问题的合作治理,有助于实现《巴黎协定》的气候目标和中国的具体承诺,符合“十三五”的绿色发展理念和低碳发展目标,也有助于推动行政管理和社会治理的民主化、精细化与高效化进程,逐步实现开放、协调与高效的合作治理。