贝尼托·穆勒 安朱·夏尔马 詹·艾伦 马蒂亚斯·罗埃斯蒂

和路易斯·戈麦斯-埃切韦里

气候之家新闻网站

2026年8月4日

谈判队伍并未扩大，但缔约方大会（COP）规模却扩大了20倍。从政界人士到企业高管，参会人数不断增加，反而妨碍了当前任务的推进。

2025年11月12日，巴西贝伦COP30现场。（照片由IISD/ENB提供 |迈克·穆祖拉基斯）

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每年11月，全球数以万计的政策制定者、行业代表与社会各界人士汇聚于联合国气候变化框架公约缔约方大会（COP），共同参与为期两周的高级别气候治理对话。与会者包括各国元首及政府首脑、国家谈判代表团、企业高层管理者、非政府组织代表、媒体记者、科研人员及国际倡导人士，其参会行为体现了对全球气候议程高度的政治承诺与实质性参与意愿。

所有关注全球气候治理的利益相关方普遍认为，亲身参与国际气候大会很有必要。然而，当有建议提出精简会议规模、聚焦核心议题时，往往迅速引发对代表性不足与包容性缺失的关切。在此背景下，亟需审慎探讨一个颇具挑战性的问题：对错失关键参与机会的焦虑是否已在事实上构成制约国际气候合作效能的一大障碍？

用数字说话

当各国政府在1990年代首次根据联合国气候变化框架公约召开会议时，年度缔约方会议（COPs）仅吸引了几千名参与者。即使是产生首个具有法律约束力控排协议的京都会议，也就接待了不到一万人。

此后，欧洲能力建设倡议的分析显示了一个显著趋势：自联合国气候变化框架公约缔约方大会（COP）召开以来，参会代表人数呈现显著增长态势。每次COP会议结束后，下一届会议的参与人数平均增长约一倍（参见下图）。

为什么？

问题的根源部分在于既有的成功效应。随着气候变化日益成为全球政治与经济议程中的核心议题，越来越多的利益相关方自然倾向于参与其中。然而，本研究发现，除显性动因外，另一项常被忽视但影响深远的驱动因素是“错失恐惧症”。

当出席气候大会的国家元首数量持续增加时，各国部长级官员随之产生制度性跟进压力；而部长层级参与规模的扩大，又进一步推动政府代表团整体扩容。类似逻辑亦延伸至其他行动主体——企业、金融机构、科研机构、社会组织、媒体代表、城市管理者及慈善基金会等均形成共识：若关键决策者与权威机构普遍参会，则自身缺席将被视为边缘化或战略缺位。

由此催生一种自我强化机制：气候大会的规模扩张本身即构成其重要性的实证信号，而参会行为因而超越信息获取或合作协商的功能性目的，演变为彰显政策相关性、国际能见度与治理合法性的象征性实践。

谈判核心参与群体规模未出现显著增长

新闻头条所呈现的参会人数数据仅反映了表层现象。第28届联合国气候变化大会（COP28）共向逾4.2万名官方国家代表团成员发放了正式参会证件；然而，作为关键筹备环节的波恩技术谈判会议（于COP28召开前五个月举行）仅吸引了1581名代表出席。值得注意的是，该技术谈判群体仅占各国全部代表团总人数的不足4%。

自《巴黎协定》达成以来，在连续五届气候大会周期内，参与六月波恩技术谈判及年度缔约方会议的核心谈判代表人数始终维持在1300-1600人，展现出高度的稳定性。

尽管缔约方会议整体规模已大幅扩张，但实质性谈判主体并未同步扩容——二者之间日益扩大的结构性张力，凸显出当前气候治理体系在代表性、效率与执行能力方面所面临的深层挑战。

谈判群体规模没有增加多少，但缔约方会议规模已经扩大了二十倍。

一个缔约方会议，三类不同的活动

事实上，今天的缔约方会议已经演变成三个截然不同活动的混合体。

第一阶段是正式的谈判会议，各国政府在该会议上就《公约》和《巴黎协定》下的规则、指导和决策达成一致。

第二是全球政治峰会，领导人宣布倡议并展示政治承诺。

第三个是大型气候博览会，企业、城市、研究人员、金融机构和民间组织在此展示解决方案，建立合作伙伴关系并与公众互动。

上述各项功能虽均具有不可替代的重要价值，但其整合并非源于制度性设计的内在逻辑，而是历史演进过程中偶然形成的产物。

越大不一定越好

“超大规模缔约方会议”的后果正变得越来越难以忽视。

受气候变化影响最为严重的国家，正日益丧失主办联合国气候大会的能力，进而难以在国际气候治理进程中充分表达其关切与诉求。现代气候大会的举办对东道国提出极高要求，包括巨额财政投入、严密的安保体系以及充足的接待与住宿保障能力，而多数脆弱国家普遍缺乏相应资源与基础设施支撑。即便是经济相对发达的国家，亦愈发审慎地评估主办成本与潜在负担，主办意愿持续减弱。

与此同时，会议规模的持续扩大亦显著削弱了谈判效率。当前气候谈判高度依赖非正式互动机制——例如走廊偶遇、咖啡会谈，或基于共识形成的即席磋商——此类灵活、高频的交流往往催生实质性进展。然而，当与会代表需耗费数小时往返于分散的场馆之间，并反复接受密集安检时，此类自发性、建设性的互动机会便大幅减少，直接影响谈判进程与成果产出。

观察员的参会规模受限于会场空间承载能力。当前，各国代表团中非政府组织代表的比例持续上升，部分代表团中此类参与者数量甚至超过政府官员。此外，企业代表、民间社会活动人士及媒体记者亦与正式谈判代表共同争夺有限的物理空间与政策关注度。

会议规模本身亦引发若干声誉性挑战。每年逾六万名与会者齐聚一堂，客观上抬升了公众对重大政治成果的预期；然而，现阶段联合国气候变化框架公约下的多数实质性进展具有渐进性与技术性特征。当此类务实但低调的成果与大型多边会议所激发的高期望形成落差时，公众对气候治理进程的失望情绪便难以避免。

该摆脱束缚了

并非所有气候治理活动均需在同一时空框架下同步开展。谈判进程、政治领导层的高层对话以及合作行动的落地实施，本质上具有不同的功能定位与运行逻辑，理应分置于相互独立且目标明确的场域中，形成协同互补而非彼此干扰的治理架构。

常规性治理机制会议——即由约5000名直接参与《联合国气候变化框架公约》正式谈判进程的缔约方代表、技术专家及观察员出席的例行会议——宜固定于联合国气候变化框架公约秘书处所在地德国波恩举行，以保障程序稳定性、行政连续性与运营效率。而涉及战略方向设定与高层政治承诺的政治峰会，则应作为独立议程另行组织，择时择地召开，确保其权威性、聚焦性与决策效力。与此同时，气候博览会可延续现行轮值机制，随缔约方大会主席国更替而异地举办，旨在为各国企业、金融机构、地方政府、科研机构及民间社会组织提供专属平台，系统展示创新解决方案、促成务实伙伴关系并推动跨部门协同落实。

该结构性安排不仅不会削弱整体参与度，反而有助于提升治理效能：谈判代表得以在专业化、低干扰的环境中专注推进技术性磋商；主办国可显著降低大型复合型会议所带来的复杂后勤压力与财政负担；气候脆弱国家则有机会通过承办具有实质影响力的专项活动（如气候博览会或主题峰会），实质性参与全球议程设置，彰显其话语权与发展关切；企业、投资者、城市及民间社会主体亦能在目标清晰、功能专一的合作平台上获得更高能见度与政策对接效率，避免其贡献被正式谈判议程所稀释或边缘化。

当前，联合国气候变化大会的规模持续扩大，其决策机制虽在程序上日趋完善，但累积性扩张已对气候治理实效构成潜在制约——部分决策流程趋于冗长、协调成本攀升，反而削弱了政策落实效率与目标达成能力。

尤为值得关注的是，“错失机会焦虑”正日益演变为阻碍系统性改革的关键因素，抑制了对会议机制、议程设置及成果落实路径的实质性优化。当前最紧迫的挑战已非能否如期召开下届缔约方会议，而是能否把握窗口期，对缔约方会议整体治理架构进行战略性重构，从而切实提升其应对全球气候危机的响应力、协同力与执行力。

 

安朱·夏尔马是牛津气候政策的气候政策专家。

贝尼托·穆勒是牛津气候政策的常务董事，同时也是欧洲能力建设倡议的负责人。

詹·艾伦是卡迪夫大学的高级讲师，也是国际可持续发展研究所的战略顾问。

马蒂亚斯·罗埃斯蒂是宾夕法尼亚大学环境政治实验室的博士后研究员，研究气候变化的政治经济学。

路易斯·戈麦斯-埃切韦里曾是联合国开发计划署和联合国气候变化框架公约的高级工作人员，目前是国际应用系统分析研究所的名誉研究学者，致力于气候与发展的交叉领域。