弗雷迪·达利 查理·劳里

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2026年6月3日

政府放弃了关闭一座主要燃煤电厂的计划，而该电厂是协议中的关键部分，此举引发了人们对捐助方支持方式的质疑。

牧民们在印度尼西亚西爪哇锡里邦一座燃煤电厂附近守护着他们的水牛群（照片：乌莱特·伊凡萨蒂/ 绿色和平组织)

弗雷迪·达利是萨塞克斯大学全球政治经济中心的研究员。查理·劳里是萨塞克斯大学的博士后研究员。

2025年12月，印度尼西亚悄然放弃了关闭锡里邦-1 煤炭发电厂的计划。这可不是一家普通的发电厂。锡里邦-1 发电厂原本是价值 214 亿美元（165 亿英镑）的一项国际协议的核心部分，该协议由美国、英国、日本和欧盟支持，旨在帮助印度尼西亚停止使用煤炭。

印度尼西亚所谓的“公正能源转型伙伴关系”于2022年在巴厘岛举行的G20峰会上启动。南非、越南和塞内加尔也达成了类似的协议。这些举动被广泛认为是推动国际气候融资以终结人口众多、依赖煤炭的中等收入国家煤炭使用的最雄心勃勃的尝试。

英国政府曾将“公正能源转型伙伴关系”视为“全球范围内实现可持续转型的范例”。这指的是旨在确保化石燃料的逐步淘汰与低碳技术的逐步推广过程公平、包容，并能反映工人和受影响社区的需求的一系列举措。

但如果这种方法无法让印度尼西亚——全球第四大煤炭消费国——的一座电厂退役，那么这一模式本身是否有效就值得怀疑。我们的研究表明，这些合作关系更应被视为一个警示故事。

需要投资者

公正能源转型伙伴关系的理念理论上很优雅：利用富裕国家的公共资金吸引私人投资，支持可再生能源项目和关闭燃煤电厂。

政府的补助和低成本贷款据称降低了风险，从而从银行和资产管理公司带来数十亿美元的收益。公共资金“解锁”了私人资金，共同资助了通过清洁空气、可靠能源和降低气候风险惠及公众的能源转型。双赢。

但在所有四个公正能源转型伙伴关系国家中，私人资金尚未达到预期规模。截至2025年初，印度尼西亚仅发放了约11亿美元的公共资金。但该国电力脱碳计划估计到2030年需要970亿美元的投资——这是一个巨大的缺口。

更令人担忧的是公正能源转型伙伴关系基金缺乏合并财务报告。印尼公正能源转型伙伴关系内有五十个独立的资金方案，各自拥有自己的金融工具和核算框架，使得几乎无法追踪支出金额。

正如国际气候法专家卢卡斯·博格纳所指出的那样，这种形式的资助会形成一系列复杂的官僚程序，接受资助的国家必须去应对这些程序。

为什么投资者没有关闭燃煤电厂

退役煤电厂可不像建新煤电厂。这意味着买断现有合同，赔偿投资者因未来利润损失，并重新谈判复杂的法律协议。

即便如此，电厂提供的电力仍需更换。这需要对尚未存在的发电系统进行进一步投资。投资者对此兴趣不大，成本主要落在国家身上。

事实上，所谓用公共资金解锁私人投资，反而引发了一个长期趋势：私人资本流动到回报最高、风险最低的地方。

例如，伦敦和纽约的投资者对印度尼西亚等中等收入经济体要求高回报，但又对复杂的监管环境、国有电力公司、强大的煤炭利益集团以及日益加重的主权债务负担感到畏惧。公共资金可以让某些项目更具吸引力，但无法消除投资者在印度尼西亚等国所看到的所谓政治和经济风险。

公正能源转型伙伴关系还意味着给印尼带来更多债务。在目前承诺的214亿美元中，只有2.6%以无息赠款的形式获得。大多数公正能源转型伙伴关系融资将以商业定价的贷款形式到来，印尼最终必须偿还这些贷款。

换句话说，印度尼西亚被要求更多借款，以退役目前为政府带来收入和就业的煤炭资产。同时，它还必须从将取代它们的私有化公司购买可再生电力。

这项能源转型协议旨在使印度尼西亚逐渐摆脱煤炭，煤炭目前占据了该国电力结构近一半。照片：凯末尔·朱弗里 / 绿色和平

正如一位受访者所说，印尼国家预计将“支付两次费用”——一次关闭旧系统，一次购买新系统的电力。印度尼西亚的工会对这在实际中意味着什么一直直言不讳。在公正能源转型伙伴关系模式下，他们警告说电力将不再被视为公共产品，而是普通印尼人愿意为其支付更多费用的商品。

公正能源转型伙伴关系模式也可能削弱管理能源转型所需的国家机构。从中国到越南，那些实现快速清洁能源繁荣的国家，都是通过强大的国有企业、明确的产业战略以及引导投资和约束企业的能力实现的。

相比之下，公正能源转型伙伴关系的设计上是国家角色被削弱，私人资本扮演核心角色。这可以通过监管改革、新私营市场的创建或投资者友好技术实现。

以印度尼西亚为例，这种“去风险”议程解释了拆分国家电力公司并出售资产的压力——这一前景遭到工会、民间社会甚至从现有体系中获利的富裕团体的强烈抵制。

模式失败了？

国际气候融资依然重要。富裕国家仍必须资助全球南方的能源转型。但印尼公正能源转型伙伴关系认为，依赖私人投资者推动煤炭逐步淘汰可能是错误的模式。

确实存在替代方案，从更大规模的资助融资提案，到巴巴多斯总理米娅·莫特利提出的布里奇敦倡议，该倡议将利用国际货币基金组织资源支持气候投资。更激进的提案则主张公有、工人主导的转型。但到目前为止，这些想法进展甚微。

我们的研究表明，当政府直接获得帮助其保留塑造自身能源系统的能力，并通过绿色工业化支持国内产业时，公正转型的可能性更大。

未能退役锡里邦-1的影响超越了印度尼西亚。这表明全球用于终结化石燃料融资的旗舰模式并不奏效。承认这一点越迟，转型就越难——对印度尼西亚来说，对所有人来说都是如此。

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