随着美国参议院批准美国加入《联合国气候变化框架公约》，目前尚不清楚一位总统是否能轻易地让美国退出。

时任美国总统唐纳德·特朗普抵达达沃斯世界经济论坛（照片：世界经济论坛/Mattias Nutt/Flickr）

距离美国大选投票仅剩一天时间，民主党人卡玛拉·哈里斯和共和党人唐纳德·特朗普在白宫竞选中不分上下。

虽然气候变化并不是竞选议程的重点，但总统选举的结果将对世界限制全球变暖造成的破坏的斗争产生巨大影响，比如过去几个月严重袭击美国东南部的米尔顿（Milton）和海伦（Helene）飓风。

前总统特朗普承诺要让美国退出《巴黎气候协定》——就像他在第一个任期内短暂做的那样——据报道，如果他成为总统，他还面临着压力，要求美国首次退出《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。

虽然退出《巴黎协定》在法律上是直接的，但法律专家对特朗普是否可以在没有美国参议院批准的情况下让美国退出《联合国气候变化框架公约》存在分歧，如果他这样做了，未来的总统重新加入该公约是否会很容易？

分析人士预计，此举要么会削弱美国在联合国气候谈判中的影响力，限制美国自己应对气候变化的行动，要么会减轻中国等其他温室气体排放大国明年向联合国提交雄心勃勃的气候计划的压力。

退出《巴黎协定》

特朗普竞选团队承诺，如果他赢得大选，美国将退出巴黎气候协议，加入这个具有里程碑意义的气候协议之外的另外三个国家：伊朗、利比亚和也门。在特朗普的上一届任期内，这位气候变化怀疑论者只成功地让美国短暂退出，时间不到四个月。

该协议规定，在2016年生效后的三年内，各国不得要求退出。2015年，时任美国总统巴拉克·奥巴马（Barack Obama）帮助谈判了该协议。最早的机会是在2019年11月4日，特朗普政府提出了退出请求，但从一个国家通知退出该协议到它实际退出该协议，必须经过一年的正式时间。

在民主党人乔•拜登（Joe Biden）赢得2020年11月美国总统大选的第二天，美国退出了《巴黎协定》。在他上任的第一天，2021年1月20日，拜登签署了美国重新加入的文件，一个月后美国就这样做了。

如果再次当选，这一次特朗普将能够在他就职的第一天就申请退出《巴黎协定》，美国将在一年后离开。这意味着世界第二大排放国将不再需要每五年向联合国提交一份国家气候行动计划。

然而，由于所有国家都应该在明年——在特朗普领导下的美国可能正式离开之前——发布一份更新后的计划，华盛顿仍有望提交一份计划。不过，特朗普政府提交的任何计划都可能比民主党领导的政府提交的计划弱得多——这种削弱可能具有传染性，特别是在地缘政治对手、世界上最大的碳排放国中国方面。

亚洲协会政策研究所（Asia Society Policy Institute）中国气候中心主任李硕表示，特朗普可能在11月获胜，将”减轻中国可能感受到的压力”，迫使中国制定雄心勃勃的气候行动计划。

退出《巴黎协定》还意味着，美国不必每年报告自己的排放量，为发展中国家提供气候融资的法律责任也将减弱。特朗普可能会进一步切断与联合国气候进程的联系。

《联合国气候变化框架公约》案尚无定论

虽然特朗普竞选团队尚未澄清其立场，但Politico和彭博社报道称，游说者已经起草了他们希望让特朗普签署的行政命令，这些命令将使美国退出《巴黎协定》和《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）是联合国气候谈判的创始条约，在此基础上达成了《巴黎协定》。它是在1992年里约热内卢地球峰会上达成的，包括所有国家-甚至包括三个没有批准巴黎协议的国家。

前总统奥巴马（Obama）的气候顾问、气候与能源解决方案中心（Center for climate and Energy Solutions）现任负责人纳撒尼尔·基奥汉（Nathaniel Keohane）最近在一次网络研讨会上表示，“我认为，与退出《巴黎协定》相比，退出《公约》将截然不同——而不仅仅是程度不同。”他表示，退出《联合国气候变化框架公约》将“严重损害美国的长期利益”，并补充称，尽管他反对退出《巴黎协定》，但“退出的内容在其根本、基础性方面更为有限”。

世界资源研究所（World Resources Institute）国际气候倡议（international climate initiative）主任大卫·瓦斯科（Waskow）告诉记者，尽管如此，“即使退出，美国或其他各方也有办法完全参与”，正如美国一直在遵守联合国生物多样性公约（UN Convention on Biodiversity）一样，美国从未批准该公约。

奥巴马政府的美国气候特使托德•斯特恩（Todd Stern）上周在伦敦的新书发布会上告诉观众，他认为特朗普不会退出《联合国气候变化框架公约》，目前尚不清楚，在没有参议院支持的情况下，他是否可以根据美国宪法在法律上退出。这是因为与《巴黎协定》不同——奥巴马代表美国签署了一份接受文书，而没有将其提交国会——《联合国气候变化框架公约》几乎获得了美国参议院的一致认可。

美国宪法规定，总统有权制定条约，“前提是出席会议的参议员中有三分之二同意”，但没有提到退出条约。当被问及总统是否可以退出《联合国气候变化框架公约》时，斯特恩说：“我不知道，我也不知道律师们是否知道。”亚利桑那州立大学（Arizona State University）的法学教授丹·博丹斯基（Dan Bodansky）告诉气候之家：”普遍的共识是，在实践中，总统可以让美国退出参议院给出建议和同意的条约。”

此前唯一一起类似案件发生在1979年吉米•卡特总统任内，为了同中国关系正常化，美国退出了与台湾的《防务协定》。时任共和党参议员巴里·戈德华特（Barry Goldwater）在最高法院对这一退出提出过质疑，最高法院的法官在这一问题上存在分歧。四人表示，这不是法院的问题，一人表示总统可以终止条约。

但在实践中，耶鲁大学法学院教授、前国务院法律顾问哈罗德·高（Harold Koh）告诉彭博新闻社（Bloomberg news agency），如果一位总统真的试图退出《联合国气候变化框架公约》，“一旦这样做，就会提起诉讼，而且会持续几年”。专家们也不确定未来的总统是否能在没有参议院三分之二支持的情况下重新加入气候公约。第一次登记需要这样做，但1992年最初的参议院支持足以让他们重返美国。

联合国气候变化框架公约预算紧缩

斯德哥尔摩环境研究所（Stockholm Environment Institute）研究员理查德·克莱因（Richard Klein）表示，如果特朗普真的让美国退出，“最直接受到的影响之一将是UNFCCC的预算”。

美国目前贡献了总部位于波恩的该组织约五分之一的预算。它今年的资金已经很低，迫使它削减资金，同时在全球应对气候变化的努力中承担越来越大的责任。

美国退出后，中国将成为《联合国气候变化框架公约》最大的资助者。美国退出也将改变COP气候峰会。COP代表UNFCCC的“缔约方会议”，如果美国只退出《巴黎协定》，它仍然是UNFCCC的缔约方。

但如果它离开《联合国气候变化框架公约》，它将不再是缔约方，而只是一个观察员——与商业游说者和气候活动人士属于同一类别。因此，美国官员将被禁止正式参与有关如何应对2028年第33届联合国气候变化大会（COP33）对气候行动的全球评估等问题的谈判，并在发言方面排名较后。

基奥汉说，退出联合国公约“将在某种程度上把美国的双手绑在背后，限制了它在[UNFCCC]和COP内部塑造和指导基本对话的能力”。

本文于2024年11月4日发布于气候变化新闻网站，作者：乔•罗（Joe Lo），由中国绿色碳汇基金会进行翻译。